我国页岩气开发利用环境与资源保护法律制度研究

王嫒琳 潘 嘉

（中石化重庆页岩气有限公司，重庆 408400）

页岩气在我国境内储量丰富、开发潜力巨大。2018年，中石化公开发布了中国首个大型页岩气田——涪陵页岩气田如期建成100亿方年产能，成为全球除北美之外最大的页岩气田。《中国能源大数据报告（2020）》指出，2019年，全国全年天然气表观消费量3067亿立方米，同比增长9．4%，天然气继续扮演着增幅最大的化石能源角色。本文立足环境与资源保护角度，针对页岩气井水资源消耗量大、污染源多、环境影响范围大及环境事故风险高等特点，探讨页岩气开发利用和环境与资源保护法律制度关系，平衡多元价值和整合利益冲突。

一、页岩气开发利用和环境与资源保护的相互制约

环境科学中的环境，是指围绕人口的环境及其对人类生活和发展产生直接和间接影响的各种自然因素和社会因素的总和，包括自然因素的各种物质、现象和过程以及人类历史上的社会和经济组成部分。[2]2014年，《环境保护法》第二条也对“环境”①本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。下了定义。我国页岩气开发区域地貌类型多样，地下地质结构复杂。国内优质页岩气分布地区集中在西南山区，区块大部分属于喀斯特地貌，地表地形复杂、地势高差大，降雨集中、量大，生态环境敏感，影响勘探开发区域环境保护。

（一）公众环境权益与企业开发利用环境资源

环境法的法律利益同时涉及公共利益和私人利益。[1]公共环境权益理论源于西方法律界所倡导的环境权利理论，它源于20世纪70年代《宪法》有关基本人权保护规定。[1]2002年，《环境影响评价法》首次为公众确立了“环境权益”②第十一条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。，《国家人权行动计划》（2016-2020年）提出实施最严格的环境保护制度，完善环境监察体制机制，实施全流域、跨区域联合防控治理模式，完善生态环境损害赔偿制度。

1．政府管理手段——行政监督管理权

页岩气开发利用过程中，既有企业自主行为，同时也存在政府监管行为。政府央地分工、统分结合，扮演多重角色，既是决策者、管理者，也是保护者、所有者，通过行政许可、行政强制、行政处罚等方式，对企业实行监督管理。

（1）运用环境容量排放污水的权利。指企业根据行政机关授权按污染物排放（控制）标准将污染物排放到环境中的权利。[1]企业履行环境影响评价和“三同时”、接受现场检查等法定义务。页岩气井水资源消耗量大、污染源多，企业需定期提交固定污染源排污登记表进行延续登记或者变更登记。

（2）行政强制权与行政处罚权。《环境保护法》①第二十五条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。明确规定行政强制权适用情形，第六十三条首次直接规定人身罚，根据行为处以不同时间的治安拘留。《刑法》也明确规定了环境犯罪，对达到刑事标准的违法行为予以定罪入刑。国家对逃避法律监管、损害法益的环境侵权行为查处力度很大。

2．企业履行途径——促进清洁生产

我国页岩气开发利用的过程就是污染防治的过程，企业必须采取一系列举措履行环境社会责任，促进清洁生产。

（二）环境法基本理念下的页岩气环境利用行为

韩某某与中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司水污染责任纠纷案②基本案情：韩国春与宝石村委会于1997年签订《承包草沟子合同书》后，取得案涉鱼塘的承包经营权，从事渔业养殖。2010年9月9日，中国石油天然气股份有限公司吉林油田分公司（以下简称中石油吉林分公司）位于韩国春鱼塘约一公里的大-119号油井发生泄漏，泄漏的部分原油随洪水下泄流进韩国春的鱼塘。中石油吉林分公司于9月14日至9月19日在污染现场进行了清理油污作业。大安市渔政渔港监督管理站委托环境监测站做出的水质监测报告表明，鱼塘石油含量严重超标，水质环境不适合渔业养殖。韩国春请求法院判令中石油吉林分公司赔偿3015040．36元经济损失，包括2010年养鱼损失、2011年未养鱼损失、鱼塘围坝修复及注水排污费用。系因原油泄漏致使农村鱼塘遭受污染引发的环境污染侵权责任纠纷。此案明确了“排放污染物行为”，其不限于积极地投放或导入污染物质，还包括伴随企业生产活动的消极污染行为，既保护了被侵权人的合法权益，同时也对督促石油企业履行更高的注意义务具有一定的指引作用。企业要细化污染防治措施，平衡多元价值，整合利益冲突。

1．环境权益理念：公民环境权与协调发展

公众参与环境管理是体现国家是否重视和保护公众权利的重大标志。《环境保护法》明确“公众参与原则”③第十四条规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。外，专设“信息公开与公众参与”章节，详细列举相关内容。

环境监测与信息披露是公民环境权下协调发展的有效手段。页岩气开发利用要把环境监测落到实处，自觉强化日常环境监测，及时向社会公布客观科学的影响。政府要履行好监督管理职能，定期开展环境检查，督促企业做好突发环境事件应急方案。

2．环境经济理念：外部性理论与可持续发展

现代企业若是想实现可持续发展，眼光必须放长远，把环境经济理念落到实处。《环境影响评价法（2018修正）》④国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，对可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；对可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。规定了分类管理的不同适用情形。

我国环境法下设的各种制度是实现环境经济外部性的强大支撑。其中，生态补偿源于国际社会普遍使用的“生态系统服务付费”[1]，可见于我国《环境保护法》第三十一条第二款⑤国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。，其实现了环境经济外部性内部化。企业要坚守生态底线思维，履行环境社会责任。

二、页岩气开发利用和环境与资源保护法律制度

环境污染防治法的目的是保护和改善生活环境、生态环境，调整人们在预防和治理环境污染过程中产生的社会关系。

（一）环境污染防治

生态环境是人民健康生活的重要因素，也是重要的法律利益。“谁污染谁治理”在依法促进企业和个人生产，督促政府部门加强监督方面具有良好作用。页岩气开发利用要贯彻环境要素污染防治原则，坚持源头治理、综合防治、联合防治、协同控制，实现治本兼治标。

1．废水防治——实行流域区域管理

我国《水污染防治法》第八条、《水法》第十二条均对流域区域管理制度有明确规定⑥国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水利委员会、流域管理局及其所属管理机构履行流域规划编制、排污口设置许可、水质监测与水工程审查职责。，这对企业的生产运营计划、实施步骤、后期跟踪的严密配合程度提出了高要求、严标准。以页岩气废水处理为例，固定污染源排污登记表“废水”项要明确废水污染治理措施、治理工艺、数量以及排放口、执行标准和排放去向。企业所在地管理机构负责废水防治的行政许可、日常巡查、定期抽检。

2．废气防治——严守综合性排放标准

《环境空气质量标准》《大气污染物综合排放标准》（GB16297-1996）是国家大气污染物排放标准中重要的综合性排放标准。[1]《环境空气质量标准》对33种大气污染物的排放限值作出了明确规定。页岩气的废水排放主要是燃烧排空的有组织排放，须严格遵循排放标准、限值，在法律规定范围内生产经营。

（二）页岩气开发利用的环保措施

1．环境防治激励企业自主革新

（1）执行一体化水电管理技术，发挥集中供水优势，减少清水用量，增加达标污水回用量。统筹部署建设供水管网，实现产建平台清水直供、污水回收、污水回用、达标排放一体化管理，开展页岩气采出水循环利用，保障页岩气绿色环保经济开发。一是污水回用处理，优选工艺处理用水，依托供水管网转运，保证气井性能实现再利用。二是升级采出水再利用系统，采用专业技术降低浊度、COD、菌类，使回用水质达到水质要求。三是做好污水处理场优化工作，确保污水处理站运行平稳，推广使用随钻固化新工艺，“原地产生、就地利用”循环利用，节约页岩气采出水处理费用。

（2）践行“绿水青山就是金山银山”，强化页岩气可持续发展。一是构建完善的环境管理体系，创新环境管理模式，构建企业—政府—环境监理一体的环境管理网络和部门联动协作工作机制，运行企业自主监督、环境监理监督、政府监督、社会监督相结合的常态化机制，确保各类风险实时可控；二是细化污染防治措施，过程保护、循环利用，实现工业废水的全部循环利用；三是强化日常环境监测，重点监测开发区域地表水、地下水、噪声、土壤、大气等五要素。

2．环境监察强化企业安全环保

（1）落实安全主体责任，强化安全风险管控，构建绿色气田、平安油区。一是推进安全主体责任，结合生产实际，制定生产方案，明确安全工作任务与时间节点；二是执行“识别大风险、消除大隐患、杜绝大事故”，分级识别安全风险，明确风险管控部门、责任人及管控措施，保障安全风险可控。

（2）强化现场安全管理，严抓“三违”行为。一是完善管理制度体系，制定诚信、准入管理，违规行为处理、考核等制度，违法必究；二是建立诚信积分管理体系，实现管理约束和激励双向机制；三是建立健全“五位一体”督查体系，实现“视频督查、现场督查、环境监理、设备监察和部门检查”互补。

（3）强化项目工程监督管理，保障工程项目安全环保。一是健全规范管理制度。制定管理制度和作业指导书，明确监督管理流程与职责，严格把关施工工序、节点。二是注重培训。对钻井及试气工艺流程、导向技术、安全、环保、质量、监督工作要点等方面进行业务提升培训。三是强化考核。实行末位警示制、不合格解聘制，落实监督考评制度，考评结果与监督中心内部考核、“买单制”结算挂钩。对于考评连续排名靠后或严重失职的现场监督予以调换和辞退；对监督不力引发质量、安全环保事故的，除对现场监督责任追究以外，还追究现场监督中心责任。四是加强过程监督管理。突击检查、不定期巡查现场及施工单位。

纵观我国页岩气开发利用历史，其环境与资源保护任重道远。企业要保持创新意识、危机意识，平衡多元价值和整合利益冲突，奉献清洁能源，履行环境社会责任，构建美好家园。