条约退出机制的法律困境及完善措施

李美丽

（沈阳工业大学，辽宁 沈阳 110023）

一、条约退出机制的法律困境

（一）条约退出机制的不确定性

《维也纳条约法公约》是规范国际条约最有影响力的国际公约。《维也纳条约法公约》肯定了条约退出权，并呼吁缔约国在缔结条约时增加退出条款，具有极大的进步性。［1］《维也纳条约法公约》虽然在条约退出权的规制方面起到了里程碑的作用，但相对于司法实践的需求，《维也纳条约法公约》对条约退出机制的规定还略显单薄，仍然存在法律漏洞。《维也纳条约法公约》第五十六条规定了原则上不许退出条约的同时，还规定了两项例外原则。一项是依当事国原意有允许退约之可能，一项是依条约之性质认为有退出之权利。正是这两项例外原则，增加了缔约国退约的任意性。首先，“当事国原意”需要探寻缔约时的特定情势，而且需要对“缔约国原意”进行解释，解释是具有不确定性的，同时容易被大国所操纵。因此，如果一缔约国想要退出条约，总会找到对其有利的解释，似乎能做到自圆其说就可以使自己的退约行为成为合法行为。而依据条约性质来决定是否可以退出，虽然有一定的合理性，但是并不能穷尽所有条约的性质，虽然主流学派规定了七种性质的条约享有默示退出权，包括：临时和解协议；贸易条约；联盟或军事合作条约；文化、科学或技术合作条约；仲裁、和解或司法解决条约；国际组织的基础文件以及政府与国际组织间的总部协定。［2］但实际上，各学派的观点也并不完全一致，而在具体实践中，也并没有按照理论上认可的这七种性质的条约享有默示退出权来实践。因此从第五十六条来看，条约退出机制具有很大的不确定性，并不能从实质上约束并限制缔约国的退约行为，反而给了缔约国一个可以退约的开口。

（二）条约退出机制对条约退出缺乏实质性限制

根据《维也纳条约法公约》第五十四条的规定，缔约国有权依照该条规定退出条约，但并没有对退约进行实质性限制，只要是按照条约规定的程序退约，该退约行为似乎就是合法的。缔约国仅仅需要考虑退出行为在程序上是否合法，却不需要对其退出的后果负责，即使一国的退出行为会对其他国家造成损害，甚至与国际社会的整体利益相违背。近年来，美国作为政治大国，频繁地退出国际条约，包括《巴黎协定》等公约。涉及国际政治、经济、环境乃至安全问题。而且美国在退出条约时，往往以条约损害本国国家利益为借口，体现了退约行为的任意性，究其原因还是因为条约退出机制对条约缺乏实质性限制。

（三）肆意退约的法律责任难以落实

根据上文所述，由于对条约退出缺乏实质性的限制，国家仅仅按照条约规定的程序退出条约即属于合法，但合法的行为未必合理，一些大国的退约行为遭到了其他缔约国和国际社会的反对，却并未对其产生实质性的约束，似乎也无需承担相应的责任。显然，《维也纳条约法公约》对该问题缺乏规定。当一缔约国的退约行为遭到一致反对时，缔约国可否单方退出条约，如果强行退出了又应该承担什么相应的法律后果和国际责任。这些《维也纳条约法公约》都没有进行规定。甚至当一缔约国在没有按规定的程序退出，违反“条约必守原则”时，《维也纳条约法公约》也没有规定相关的法律责任。这就使缔约国想要退出某一条约时，可以无所顾忌，这也加剧了肆意退约行为。

（四）对于已签署但未生效条约的退出问题缺乏明确规定

《维也纳条约法公约》对缔约国行使退出权的条约限定在了已经对缔约国生效的条约，但对缔约国能否对虽然已经签署，但尚未对缔约国生效的条约行使退出权，《维也纳条约法公约》并没有做出规定。由于签署了条约并不会对缔约国立即生效，一种可能是由于条约本身规定了只有在缔约国达到一定数量时方可生效，另一种是由于缔约国国内法律的规定，签署后还需国内权力机关的批准方能生效。虽然仅签署还未对缔约国生效的条约不对其产生法律拘束力，但缔约国如果可以随意退出的话，其他缔约国可能基于对其他缔约国已签署条约的信任利益加入了一项条约，受条约约束，而签署了条约又中途退出的缔约国就不会受到条约的约束，这显然是不公平的。由此可能导致所有缔约国都持观望态度，不敢率先批准条约，这不利于国际条约的签订和通过，更不利于国际合作的开展。

（五）缺乏对撤销退约行为的规定

根据《维也纳条约法公约》第六十八条规定①《维也纳条约法公约》第六十八条规定：退出条约的通知或文书得在其发生效力以前随时撤销之。，退出通知或文书在生效前可以随时撤销，但不得撤回。但《维也纳条约法公约》仅仅一个条文，并没有对撤销权的权利主体、行使撤销权应遵循的程序、撤销的时效、撤销的效力等问题作出规定。而且条约规定可随时撤销极易被缔约国滥用。例如英国退出欧盟。［3］根据《欧洲联盟条约》第五十九条，②《欧洲联盟条约》第五十条规定：任何成员国均可根据其本国宪法的要求决定退出联盟。决定退出联盟的成员国应将此意向通知欧洲理事会。根据欧洲理事会提供的指导方针，联盟在考虑到该国与联盟未来关系框架的基础上与该国谈判并缔结协议，就其退出问题作出安排。自退盟协议生效之日起，两部条约不再适用于该国；如未达成退盟协议，则两部条约在该成员国依据本条第2款通知欧洲理事会之日起两年后，不再适用于该国，除非欧洲理事会与该成员国达成协议，一致决定延长该期限。如缔约国向欧洲理事会发出了退出通知，在两年谈判期快要结束时，通知撤销退出意向，然后再申请退出，如此循环，缔约国就相当于强制延长了退出的谈判期限，获得更大的谈判筹码，从而使欧盟其他缔约国在谈判中做出让步。不仅如此，欧盟还会面临一次又一次可能并不能解决问题的无效谈判，浪费大量人力、物力和财力，这显然是不合理的。

二、条约退出机制的完善措施

（一）明确条约退出机制的权力基础及限制

条约退出权的权力基础是国家主权原则，一国基于其主权当然地享有缔结一项条约的权利，也当然地享有退出一项条约的权利。但现行国际法不再承认国家主权的无限性，国家主权原则也是要受到一定的限制的。因此条约退出权的行使仍要受到“条约必守原则”“诚信原则”“国际合作原则”的限制。［4］条约对国家的约束力源于国家主权的适当让渡，这种让渡不会导致缔约国在条约必须遵守原则下的主权丧失。国家主权原则并不意味着国家在国际社会中可以为所欲为不受约束，对国家主权的刚性认识并不能构成条约退出行为具有正当性的充分条件，而条约必须遵守原则也不等同于国家主权的丧失。因此缔约国应充分地意识到国家主权原则并不是国家可以随意退出国际条约的保护伞。

同时还应该明确对条约退出的具体规定，弥补《维也纳条约法公约》第五十六条的法律漏洞，对两项例外规则进行更为细致的规定。“缔约国原意”不应该由单一的缔约国私自解释，应由专门设立第三方机构作出更为合理的解释。而“依条约性质”的适用也应该本着最小争议的原则来适用，只有普遍得到国际社会认可的种类的条约，比如贸易条约可以享有默示退出权，而有争议的种类，则不能单一的依据“条约性质”既可退出条约。

（二）严格条约退出的要求

目前，越来越多的条约都规定了退出条款，这规范了退约行为，但条约在缔结初期，为了增加接受度，使更多的国家愿意加入条约中来，从而能吸纳到更多的缔约国，往往对退出条款的设置较为宽松，一般仅规定了退约的时间限制和程序限制，缺少对退约的实质性限制，比如《巴黎协定》中的退出条款仅规定了时效限制，只要满足一定的期限即可退出。但条约设置宽松的退出条件只是为了使缔约国更容易批准加入，并非鼓励退出。因此，要设置更为具体和严格的退出条约的条件，要对退约的理由和正当性进行审查。在条约退出条款中增加实质性要求，比如：退出条约必须符合什么要求，达到什么效果才能退出；得到多少缔约国的同意；履行一定的承诺后方可退出；对一些涉及国家安全、国际环境等关乎整个国际社会和人类整体命运的条约严格禁止退出。同时可以在缔结条约时设立一个专门机构或部门，用来审查缔约国退约的正当性。不能仅仅以抽象的“国家利益”受损为借口退出条约，并且当事国必须进行具体的说明。

（三）严格落实法律责任

如上文所述，一些退约行为合法但未必合理，不仅会损害其他缔约方的权利，也会给国际社会造成负面影响。因此。要严格落实法律责任，一缔约国如在退约时不具有正当、合理的理由，执意退出条约，违背了条约必守原则的，应承担国际责任。对条约明确规定严禁退出，或依条约性质或条约原意不允许退出的，缔约国仍执意退出或不按照条约规定程序退出的，更要承担相应的国际责任。缔结条约时，应增加责任条款，例如：退约前必须履行完条约义务；无正当理由退约应支付相应的罚金；不按条约规定程序退约视为无效退约，缔约国仍应承担条约义务等。同时，还可以就条约退出这一问题设置专门的争端机制，包括设置专门的争端解决机构，或者设置专门的咨询机构，同时也应设置监督机构，来监督缔约国的执行情况，否则由于国际法的“软法”性质，即使做出了决定，缔约国也很难主动的遵守。只有设置完备的责任体系，缔约国才不敢根据自己意愿毫无顾忌地退约，尤其是退出一些对国际社会有重大积极意义的国际条约和国际公约。

（四）对已签署未生效条约的退出问题进行明确规定

由于《维也纳条约法公约》未对已经签署但尚未生效条约的退出问题进行规定，因此，在该种情形下，缔约国能否随意退出，就有了很大的主动性。但是虽然仅仅是签署还未对缔约国生效，也未对其产生拘束力，这并不意味着缔约国可以任意退出已签署但未生效的条约。《维也纳条约法公约》第十八条也规定了：一国负有义务不得采取任何足以妨碍条约目的及宗旨之行动。因此，一缔约国签署了一项条约意味着对条约的初步同意，缔约国应按照条约规定的义务采取行动，也就是为了保护其他缔约国基于该国签署条约的意思表示产生的合理信赖和期待，该国不得随意退出。虽然《维也纳条约法公约》并未明确规定在该种情形下禁止随意退出，但从《维也纳条约法公约》第十八条规定也可看出，缔约国不可随意退出。对此，应该在条约中增加具体的规定来监督缔约国的退出行为，并且对妨碍条约目的及宗旨的退约设置相应的国际责任来约束缔约国的行为。

（五）严格规定行使撤销退出条约的条件

虽然根据《维也纳条约法公约》第六十八条规定，缔约国可以在退出通知或文书在生效前随时撤销，但任何一项权利都不应该被滥用，应该合理地限制该项权利的行使。首先在内容上，缔约国撤销退出条约必须符合国家宪法的要求，符合人民的意志，撤销退出条约必须要有正当的理由。其次，在程序上，应严格限制撤销权行使的时间、形式和次数，如由于撤销退约的严肃性，必须采取书面形式，并且可以规定，在撤销权行使后多久不得再次申请退出。并且对滥用撤销权设定惩罚措施。

三、总结

条约退出权具有国家主权属性，《维也纳条约法公约》也明确了缔约国按程序退约的合法性，但是由于条约退出机制的漏洞，给缔约国的肆意退约行为提供了条件，这给国际社会和国际秩序都造成了消极影响，缔约国间出现纠纷，缔约国与国际条约之间出现分歧是正常的，缔约国应遵守“条约必守原则”“诚信原则”和“国际合作原则”，主动地通过国际合作与协调来解决，而不是一味地通过退约或者威胁退约来达到自己的目的。当今国际社会，国家间相互依存度越来越高，国际合作日益密切，国家在退约时一定要审慎对待，谨慎行事。