行政审批制度改革中存在的问题及其完善路径——以S市A区为例

王 鸣

（广州城市理工学院，广东 广州 510800）

近些年来，我国政府加大行政审批制度改革的力度，进一步减少行政审批事项，尤其是对于生产经营活动和经济领域投资的审批事项进行削减，同时也对各种行政事业收费、职业资格许可和认定等进行清理和规范，取得了一定成效：

调整行政审批事项与非行政许可审批事项。国务院决定取消中央指定地方实施的部分行政审批事项。非行政许可审批事项已经调整为政府内部审批事项，今后不再保留。

清理和规范资格许可认定。取消不适应社会和时代发展的职业资格许可认定，有利于促进职业资格规范管理，减轻用人单位和人才负担。

调整工商登记前置审批事项。调整后，企业的经营管理人员可以直接向工商管理部门申请工商登记，领取营业执照后，持有关资料向有关部门申请行政许可，取得许可文件即可经营。［1］

在经历了几轮集中清理之后，我国行政审批制度改革取得了一定成效。但是由于各种原因，仍然有许多关键审批事项没有被取消。中央和地方政府的行政审批事项还有精简的余地，行政审批事项不仅要在数量上进行精简，还要提高精简的质量，防止“明减暗增”“边减边增”等问题。

一、S市A区行政审批制度改革实践

（一）改革措施

近些年来，S市A区以“转变政府职能、建设现代政府”为目标，积极推行政审批制度改革，取得了一定的进展。

S市A区行政审批制度改革分三步进行：

第一，各个部门根据各自的管理职能对现有的行政审批事项进行审查和评议，将没有必要非采取行政审批的事项转为以“咨询、核准、校对”为主的服务事项。区直部门最多可以保留两至三项行政审批事项，市直驻区机构最多可以保留十项行政审批事项。

第二，对于转为服务的事项，及时明确服务事项的名称、办理依据、办理条件，并及时向民众公布原有行政审批事项转为服务事项的相关事宜，告知民众相关服务事项的办理部门、办理时限、办理程序、所需材料等。对于保留下来的行政审批事项，则全部转为网上审批，提高政府的办事效率，降低民众的办事成本。

第三，转变各个部门“重审批轻监管”的工作习惯，将各部门的工作重点转移到监管上来，通过制定法规及规范来完善监管体制，保障市场正常运转，各项事务有序运行。［2］

（二）改革的成效与经验

S市A区将涉及社会、工程建设、社会等领域的99%的区级审批事项，转为以“咨询、校准、核对”为主的行政服务事项，并向社会进行公布，完成了行政审批事项的流程构造。大力推行实施网上审批，推动政府由“审批型政府”向“服务性政府”转变。

S市A区在推进行政审批制度改革的过程中，积累了成功的经验：解决了政府办事效率低下、行政审批链条过长等问题，优化和理顺了S市A区行政审批制度运行体制机制。促进“审批型政府”向“服务性政府”转变。

二、改革存在的问题

（一）遭遇法律难题

一些长期存在的行政审批事项，是以一定的政策或法律法规作为存在依据的，虽然2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》对于行政审批事项的设立作出了明确的法律规范，但是却很难以此作为依据取消那些以政策和法律法规作为长期存在依据的行政审批事项。因此，在行政审批改革过程中难免会遭遇到行政审批事项改革是否违法的困扰等法律难题。

（二）集中审批模式难以突破条块分割的管理体制

经过几年的时间，S市A区行政审批制度改革取得了一定效果，但是因为改革是由行政机关“自上而下”进行的，所以难以摆脱“条块分割”的行政管理体制的束缚，会出现动力不足的问题。在S市A区的改革中，办事大厅得不到少数驻区部门的足够支持，新区层面的改革很难反作用于上级部门。

（三）未建立配套监管机制

2012年10月以来，S市A区通过取消23%的审批事项的方式，将那些没有自由裁量权的行政审批事项转为服务事项，在从“审批型政府”向“服务性政府”进行转变的道路上前进了一步。但是，过去管制型政府的“重审批、轻监督”带来的“惯性”依然存在，行政审批制度改革很难迅速适应这种“轻审批、重监管”的服务模式，行政审批改革可能会存在反复。

（四）改革还未实现系统联动

S市A区的行政审批制度改革，涉及各个方面，例如涉及政府的机构设置和职能配置、政府职能转变、财政体制改革、财务公开制度、监察效能建设、信息技术改革等等方面。但这些方面目前还未实现系统联动。S市A区的行政审批制度改革想要进一步向前推进，需要实现系统联动，相互配套。

（五）未能解决审批数据互联难题

S市A区行政审批事项涉及的审批部门众多，而大部分审批部门只有部门内部纵向的审批服务平台，相关信息只能在该部门内部进行共享。行政审批事项涉及的众多部门各自形成“信息壁垒”，各个部门的行政审批信息难以进行共享。这影响了各个部门之间进行跨部门协同办理业务和并联审批机制的建立完善，降低了行政审批的效率。

三、完善行政审批制度改革的建议

从改革中遇到的问题可以看出，我国目前的行政审批制度改革已经进入了“深水区”。想要更好地推进行政审批制度改革，就必须以全面综合的方式思考问题，寻求更有针对性地完善行政审批制度改革的途径。笔者将从以下四个方面提出关于完善行政审批制度改革的建议。

（一）加快立法进程

行政审批制度改革的具体措施需要有法律上的依据，才能合法合理有效地推进。因此，必须加快行政体制改革的立法进程，为改革提供法律上的依据和支持。同时，行政审批制度在我国已经有十多年的历史，在十多年的发展过程中，不少行政审批事项都发生了变化。因此应当及时宣布那些过期的规定事项失效，并定期对已经过时的法律法规进行清理。

（二）做好顶层设计工作

在行政审批制度改革过程中难免会遇到缺乏法律、法规和制度方面的支持等难题，这时就需要做好顶层设计工作，设置与改革相适应、相配套、相协调的各项制度。调动各方面的力量推进改革的进程，例如综合法制、监察、财政、编办等部门的力量，共同推进行政审批制度的进程。也可以考虑设置一个专门负责改革的综合性权威部门，专门负责改革事务的安排和落实，统筹各方面的力量，集中力量办大事，进一步推进行政审批制度改革的进程。

（三）建立后期监督体系

近几年，以简政放权为重要内容的行政审批制度改革，是市场、社会秩序重建的一个重要的契机，在这一过程中不可避免地会出现由新旧交替导致的制度断层、管理断档等一系列问题。因此，必须加快建立起行政审批改革制度后期监督体系，对改革过程中可能出现的风险进行研究，加强风险防范。

国外一些国家的改革成本收益评估制度值得我们学习借鉴。例如，美国在管理和预算办公室之下设立信息与监管事务办公室，对政府作出的每一项行政审批的合法性进行分析，对成本和收益进行衡量。我国也可以借鉴美国类似做法，对行政审批事项改革进行成本收益分析、风险分析、合法性分析，对潜在的风险做好提前的防范，提前做好应对方案，加快评估监督体系的建设。

（四）建立健全改革评估机制

行政审批制度改革缺乏评估程序和评估方法等相关评估机制，没有具体的评估方法和流程，将给审批机关扩大裁量权的空间。因此，应当通过细化相关规定，建立健全行政审批制度相关评估机制，增大评估主体的范围，使行政部门、第三方机构、行政客体等都参与到评估过程中来。建立的评估机制不仅要对已经取消的审批事项作出评估，还需要对新增的行政审批事项进行评估，防止有些已经被取消的审批事项以改头换面的方式卷土重来。