非诉执行案件中的程序问题研究

景 玥 袁晓军 霍 琳

（1.河北工程大学文法学院，河北 邯郸 056000；2.河北省邯郸市丛台区人民法院，河北 邯郸 056000；3.河北省大名县人民检察院，河北 邯郸 056038）

我国非诉执行制度始于改革开放初期，系通过行政管理领域的单行法律、法规列举的方式进行规定。其后的《行政强制法》、2015年修订的《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对该制度作出了规定，奠定了该制度的基本格局。近年来，随着依法治国的深入推进，依法行政成为政府面临的重大课题，非诉执行案件的规范化直接影响到人民基本权益的保障，因此受到广泛关注。一方面，该制度避免行政机关利用其优势地位损害行政相对人的合法权益，实现了司法权对行政权的监督；另一方面，避免使已经经过调查处理的行政案件程序再次进入司法程序，既能节约司法资源，也有助于提高行政执法效率。［1］但面对行政机关提出的大量强制执行申请，法院既要严格予以审查，又要集中力量进行执行，因此非诉执行制度也给法院增加了一定的工作负担。［2］

为了保证执行的公正、合法，必须厘清其中涉及的重要程序问题。一般而言，非诉执行案件进入到法院时主要涉及审查、执行和案卷整理与储存三个方面的问题。其一，在审查环节，审查标准缺乏清晰的法律依据，导致无法作出最客观公正的审查裁决，进而影响裁决公正性；其二，在执行阶段，不完善的执行准备工作和不合理的执行方案都会严重损害被执行人的合法权益，有损司法权威；其三，在案卷整理的过程中，整理材料的内容、方式也会影响案卷的规范化管理，进而影响到案卷的有效运用。

一、审查程序

审查程序是启动非诉执行案件的“按钮”，法院对执行申请的审查结果直接关系到是否依据行政机关的申请对行政相对人作出强制执行的裁定，该裁定会对行政相对人的切身利益产生重大影响。因此，法院有必要从实体和形式两个方面对行政机关提出的执行申请进行审查。虽然从表面上看，这种审查方式较为复杂，有降低执行效率之嫌疑，但有效的审查是保证执行工作顺利开展的重要保证，也是强制执行结果公正的必然要求。

（一）实体审查

1.基于《行政强制法》第五十四条的审查内容

《行政强制法》第五十四条规定了行政机关的催告义务：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”该条表明，法院应从两方面进行审查：一是行政机关在提出申请之前是否依法履行了向当事人催告的义务；二是行政机关对当事人作出的催告期限是否满十日。催告程序的设立可以被视为法律给予当事人提出异议或者按照行政机关的要求配合行政行为的反应时间，保障当事人合法的异议权，避免当事人在没有充分准备的情况下被强制执行，从而遭受人身或财产的损失，这也是对行政机关执法权的一种有效制约。

2.基于《行政强制法》第五十五条的审查内容

《行政强制法》第五十五条采用不完全列举的方式对行政机关申请法院强制执行时应当提供的材料作出了规定，主要包括：强制执行申请书，行政决定书及作出决定的事实、理由和依据，当事人的意见及行政机关催告情况，申请强制执行标的情况等，保证申请执行的内容具体明确。上述材料中，法院应当对行政决定书及作出决定的事实、理由和依据着重进行审查。行政决定书是执行申请合法的基础性决定，如果决定书中载明的行政行为明显缺乏事实依据或者法律法规依据的，人民法院应当首先充分听取双方当事人意见，然后依法作出裁决；如果发现决定书中存在明显非法且损害被执行人合法权益的内容，应当依法作出不予执行的裁决。

3.基于《行政强制法》第五十九条的实体审查内容

《行政强制法》第五十九条规定了紧急情况下人民法院的立即执行权力，即“因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。”

通常情况下，法院对于非诉执行案件应当经过“受理——审查——执行”三个环节，通过法定的程序处理来保障司法裁决的合法性，但第五十九条对该程序进行变通，去掉人民法院的“审查”环节，变为“受理——执行”两个环节，但要求法院院长批准这一程序，既能对执行内容进行一定程度的审查监督，也能适应紧急情况下保障公共安全的需要，虽然可能导致当事人个人权利受到一定程度的侵害，但是在个人利益与公共利益发生冲突时，公共利益优先也是法律基本价值之一。当然，在对“紧急情况”认定时，法院应当格外慎重。

（二）形式审查

法院在审查非诉执行申请时，还应当从申请主体、申请期限、申请材料等形式要件进行审查。

对申请主体的审查。人民法院对于非诉执行申请主体的审查应当包括三个层次：第一，申请人是否为合格的行政主体；第二，申请人是否为所涉非诉行政案件中行政行为的作出者；第三，申请主体是否为合格的申请主体，因为只有作出行政行为的行政机关或法律法规授权的组织才有权申请人民法院执行具体行政行为。

对申请期限的审查。人民法院对于非诉执行案件的审查应当包括对行政机关申请期限的审查，应把握以下两个方面：第一，涉案行政行为是否已经送达被申请执行人，有效的送达是具体行政行为发生法律效力的前提；第二，涉案行政行为是否在法定的申请执行期限之内，因为人民法院对于行政主体的逾期申请不予受理。

对申请材料的审查。申请材料是人民法院对执行申请合法性、合理性作出判断的主要依据，因此审查应当围绕申请执行书内容的完整性进行，主要是指申请执行书中必须载明的基本情况，比如申请执行当事人的相关情况、申请执行的事实和法律依据、申请执行的内容等，还有证明行政行为合法、相对人行为违法的证据材料等。

（三）审查标准

制定合理的审查标准，是非诉执行申请能否得到最终执行的重要依据，但我国目前的法律规范中对审查标准的规定较为模糊，因此需要进行进一步讨论。［3］

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条规定了人民法院审查后不予执行的几种情形，主要包括实施主体不具有行政主体资格，明显缺乏事实根据或者法律依据，以及其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。该条文可以视为非诉执行申请的原则性审查标准，是对非诉执行申请合法性和合理性的判断依据。对实施主体的判断有明确的法律依据，但是否明显缺乏事实、法律依据，是否明显违法等的判定则具有一定的主观性，没有严格统一的标准。［4］笔者认为，根据法条可以将审查标准划分为三个递进的层次：

一是严格审查标准。要求法院对事实根据、法律依据等方面进行客观、公正的审查，这是非诉执行申请合法、合理的前提条件。

二是普通审查标准。法院在审查中，发现不影响行政机关所作行政行为合法性、被执行人实体利益的一般违法行为，可以要求当事人及时更正，但不得影响法院作出的裁决。

三是初级审查标准。譬如记录错误或申请材料不完整等不影响事实认定的轻微瑕疵，法院应当在要求当事人改正或征求当事人意见的基础上予以更正，以保证法院裁决的作出依据合法、合理。

二、执行程序

非诉执行案件中的强制执行，是实现执行申请的重要环节，一般应当包括执行前的准备和强制执行两个阶段。

（一）执行前准备

在对行政机关的执行申请进行全面审查后，法院会对符合执行条件的申请依法作出强制执行裁决。为保障执行工作顺利开展，执行法官应当做好执行前的准备工作，包括：

1.查阅申请执行材料和执行裁决，了解基本案情和执行内容。若被执行人确有履行能力，先要求被执行人积极执行，若被执行人拒不履行义务或有妨碍执行的行为的，应作出书面的执行裁定书并强制执行。

2.明确执行管辖，对执行标的进行分类。一般情况下由申请人所在地基层人民法院执行；当执行对象为不动产时，由不动产所在地基层人民法院执行；基层人民法院认为执行工作开展确实有困难时，报请上级人民法院决定执行。

3.制定合理的强制执行方案。强制执行方案应当包括执行的主体、对象、时间、范围、方法和步骤等，以合法性和合理性为宗旨，尽量减少损害被执行人财产，同时也要考虑到执行过程中可能出现的突发问题并提前做好应急预案。

（二）强制执行

强制执行制度的设计目的是维护法律权威，保证行政机关所做出的合法行政行为得以实现，但因其实施主体具有特殊性，在执行过程中，更应当谨慎、规范。

强制执行包括一般强制执行和紧急情况下的立即执行两种情形。一般强制执行主要包括三个方面：一是针对存款，执行措施包括查询、冻结、划拨和扣留、提取，但应当区分被执行人个人财产和其家庭成员的财产，并为其保留必要的生活费、赡养费等；二是针对不动产，执行措施有查封、扣押、拍卖、变卖等；三是针对违法违章的建筑及附属物，执行措施主要是强制拆除，应避免对建筑物的不合理拆除，若损害被执行人合法权益应进行合理补偿。

紧急情况下的立即执行权力，指《行政强制法》第五十九条所规定的，在紧急情况下行政机关可以申请人民法院立即执行的特殊权力。该条款主要解决的是突发情况下公共安全的保障问题。

三、案卷整理和保存

非诉执行案件的案卷材料包括行政机关执行申请、涉案具体行政裁决、法院裁定等，对案卷材料进行合理的整理保存是推进档案管理法治化和规范化的重要路径，应当注意以下问题：

其一，案卷内容完整性。完整的案卷材料是强制执行行为合法性的重要凭证，必须应保证完整统一，全面真实地反映所记载案件的全部情况，且彼此间应当形成严密的逻辑体系，按照案件处理流程，将各流程的相关文书整理归档，以便查阅保存。

其二，案卷整理统一化。不同案卷材料数量不同，内容也有所差异，应当对组卷顺序作出要求，制定卷内文书目录，并按照目录顺序组卷，以便查询。

其三，案卷审查层级性。对案卷整理完成后，应当再次进行审查。首先，对于整理案卷中的违法行为，应当递交相关部门作出处理，根据处理情况再做处理；其次，对于案卷中的轻微瑕疵，应书面的告知并限期改正，核实无误后连同前述材料一并整理保存；最后，对于合法合规的案卷应当给予当事人反馈，并将回执收入案卷材料中一并保存。

其四，案卷运用现代化。规范的案卷整理可以服务于不同的需求，尤其是在大数据时代，案卷电子化快速推进，不同国家机关实现信息共享，有利于提升执法、司法效率和权威，为政府信息公开、司法公开提供保障。

四、结语

我国目前的法律规定对于非诉执行申请的审查形式和标准、强制执行的步骤和方式、案卷的整理和保存等尚有不足，亟待完善。由人民法院对行政机关的执行申请作出司法监督的同时，也应当充分利用检察体系改革的最新成果，对非诉执行案件中行政机关和法院的职务行为形成双重外部监督机制，这既是检察机关法律监督职能的题中应有之义，也是法治国家建设的必然要求。