山西公共法律服务体系建设的困境及应处理好的关系

张翼杰

（山西大学商务学院，山西 太原 030031）

公共法律服务体系建设，事关国家法治建设的进程和民生福祉，事关社会和谐稳定和平安中国建设。山西省政府重视公共法律服务体系建设，将其作为“建设法治山西”的重要组成部分，进行了理论和实践探索。

一、山西公共法律服务体系建设的现状

（一）公共法律服务平台建设基本实现全省覆盖

山西已建成公共法律服务实体、热线和网络三大平台。实体平台包括省级公共法律服务中心1个，市级6个，县级117个，乡级1418个（公共法律服务工作站），村级25962个（公共法律服务工作室）。热线平台是在原法律援助热线12348的基础上进行了升级改造，实现了省级统筹服务，组建了由400多名值班律师组成的公共法律服务队伍，为群众提供热线答疑服务。网络平台基本覆盖全省，通过数据共享交换纵向连接省、市、县、乡四级，实现互联互通。①2019年10月山西省司法厅调研资料。三大平台成为服务基层、化解矛盾纠纷、防范社会风险的主要阵地。平台建设有待扩容、升级、融合，逐步向数据化、共享化的功能发展，不断满足公民、法人或其他社会组织及社会各界的法律服务需求。

（二）公共法律服务机构建设和队伍建设初具规模

山西省司法厅在机构改革中成立了公共法律服务管理处，与社区矫正处、普法与依法治理处、人民参与和促进法治处、行政复议与应诉处、行政审批管理处、司法鉴定管理处、律师工作处、法律职业资格管理处共同形成了公共法律服务的总体行政服务格局。2019年8月省司法厅成立了公共法律服务中心，与原来的法制宣传中心、律师协会、公证协会、法律援助中心和法治干部培训中心共同形成了公共法律服务的总服务格局。太原、朔州、临汾、晋城、长治、晋中和大同7个市在司法机构中设立公共法律服务科。全省90%的县单独设立了普法依法治理机构，从事普法治理工作的人员达227人；全省共有1400个司法所，共有人民调解组织3.2万个，人民调解员10万余名。山西共有公证机构115个，公证员418名；11个设区的市和117个县（市、区）均设有矫正机构，共有县级社区矫正中心118个，专职矫正工作人员有1832人，社会工作者1573人，社会志愿者14817人。①

（三）公共法律服务政策和法规制度体系初步建立

1.公共法律服务政策主要包括普法宣传教育、人民调解、公证、法律援助、社区矫正等方面。普法宣传教育方面的政策制度有《关于全省深入开展宪法宣传活动的实施方案》《关于建立以案释法制度的实施意见》等。人民调解方面有《关于发挥人民调解作用健全矛盾纠纷多元化解机制工作的实施意见》《关于加强人民调解工作规范化建设的意见》《关于进一步加强人民调解工作的意见》《关于进一步加强司法诉讼与人民调解对接工作的实施意见》等。公证方面有《关于公证债权文书强制执行效力的意见》《山西省公证法律援助实施办法》《山西省公证质量评查标准》《山西省司法厅关于开展公证家事法律服务工作的意见》《山西省司法厅关于开展公证助力精准扶贫专项行动的通知》等；法律援助方面有《山西省法律援助服务规范》《关于将法律援助经费纳入同级财政预算的通知》《刑事法律援助工作联席会议制度》和《山西省法律援助补贴办法》等；社区矫正方面有《山西省社区矫正细则（试行）》《山西省社区矫正人员考核奖励办法（试行）》《山西省社区矫正工作定期分析研判制度》等；专门公共法律服务方面的政策制度有《山西省基层法律服务工作者队伍五年建设规划（2018—2022年）》《山西省2019年实施免费法律咨询便民工程实施方案》等，公共法律服务制度初步建立。

2.山西省有关公共法律服务的地方性法规包括：2000年9月通过的《山西省律师执业条例》、2002年12月通过的《山西省司法鉴定条例》和2003年11月通过《山西省法律援助条例》（2015年11月进行了修订）。这些地方性法规的制定和实施，对促进山西公共法律服务、保障和改善民生、化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定、规范执业行为和服务行为、加强行政监管等发挥了积极作用。

二、山西公共法律服务体系存在的问题

（一）公共法律服务发展不平衡，资源配置存在地区差异

山西设区市、县区和不设区市、乡镇、村委公共法律服务体系建设及发展水平极不平衡，公共法律服务资源在分配上存在区域差异，在区域、层级、群体、服务机构人员之间发展水平差距明显。贫困地区由于公共法律服务人力资源、服务经费等服务资源短缺，导致服务能力、方式、标准、质量与发达地区相比存在不平衡。从事基层法律服务的工作者不能满足群众日益增长的法治诉求。在实体平台建设上，县区、乡镇及村级公共法律实体平台建设迟缓，特别是经济落后地区的公共法律服务站、所等机构虽已挂牌，但存在服务虚、服务少、受益面小、运行效果不佳的现象；12348公共法律服务热线和网络平台已建成，但还存在居民知晓率低、访问量少、服务功能单一、联动机制低效、运行畅通率较低等现象，特别是偏远乡镇存在不畅通现象，这制约了公共法律服务普及和质量的全面提升。［1］

（二）政府主导和部门协同的体制尚未形成

公共法律服务体系建设是一个多元主体共同参与和协作共建的活动，政府、社会组织及专业机构应根据各自优势分工协作。山西在公共法律服务体系建设中政府主导和部门协同的体制尚未形成，各服务部门的职能尚未明确，司法部门缺乏相关机构配合与社会力量支持；部分地方政府未将公共法律服务体系建设纳入社会发展规划，缺乏统筹协调、整体设计机制，导致方案设计、规划编制、服务运行、财政保障等缺乏专业性和协同性。

（三）资源供给渠道单一，社会筹措机制短缺

近年来，山西地方政府在公共法律服务上投入了大量人力与物力，成为公共法律服务供给的唯一主体。政府资源投入机制单一，且投入严重不足，社会筹措机制短缺。随着社会公众对公共法律服务需求的不断增长，由政府提供公共法律服务这一供给主渠道已不能满足公众需要，政府的负担日益加重，而相关部门与社会组织在供给中的作用又未能发挥，这不利于公共法律服务的可持续发展。加上有些地方政府对公共法律服务宣传不到位，缺乏有效的激励机制，难以吸引和有效引导社会组织参与公共法律服务，提供资本支持。社会服务、公共法律服务及诉讼服务等相关领域的对接与协调机制尚未建立，难以实现各相关部门的互联互通和公共法律服务资源的综合利用。

（四）山西公共法律服务的制度与法律建设滞后

山西公共法律服务制度建设滞后，缺乏制度保障的长效机制。部分基层政府部门尚未将公共法律服务体系建设纳入社会发展总体规划，也未纳入本地国民经济和经济社会发展综合考核体系。有些发达地区公共法律服务体系建设和公共法律服务工作开展较好，但是许多行之有效的制度并未落实。目前，山西公共法律服务工作主要还是依靠现有政策和制度，没有明确的公共法律服务法律保障，尚未制定公共法律服务促进法，没有从法律上明确公共法律服务各主体的地位和职责、经费保障、运行规制、监管评价及法律责任等。

三、完善山西公共法律服务体系应处理好的关系

（一）协调政府主导和社会参与的关系

公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分，也是政府的主要职能之一。建议尽快制定山西地方性法规明确政府在公共法律服务体系建设中的主导地位及其他相关部门、社会组织的协同义务；将志愿服务纳入公共法律服务体系中，加强对志愿服务进行规范，设立专门志愿服务信息库将志愿组织和个人相关信息资料归档；落实政府在推进公共法律服务体系建设中的主体责任，同时激发各类主体参与公共法律服务的主动性，使政府主导与社会组织积极参与相互配合，共同推进公共法律服务工作的开展及公共法律服务体系的建设。［2］政府的主导作用是统筹规划，协调对接。包括公共法律服务体系的规划编制，政策、法规、规章的制定及衔接，制度实施和财政保证等；全面推进公共法律服务的管理、实施、评估与监督；培育各类公共法律服务主体，如公证员、律师、基层法律服务人员、社区调解员及公共法律服务志愿者等，鼓励和支持社会力量通过多种途径参与公共法律服务活动。

（二）平衡供给与需求的关系

构建完善的公共法律服务体系，必须处理好公共法律服务体系中政府供给与社会需求的关系。政府如果只从自己的角度出发，依据政府的政策偏好和自身能力确定公共法律服务的内容，而忽视公共法律服务的社会需求，追求短平快的政绩目标，其所提供的公共法律服务产品就很难适合社会公众的需求。所以，在构建公共法律服务体系中必须平衡政府的决策视角和公众需求，融合政府决策和百姓需求，发挥党和政府的主导和监督作用，确保为人民服务理念的贯彻落实。以需求导向为前提，以供给导向为保障，设置专门的网络平台收集民众意见，随时了解民众需求，适时调整公共法律服务决策，以推进山西公共法律服务体系的良性运行。［3］

（三）兼顾普惠平等与重点推进的关系

山西由于经济发展不平衡影响到公共服务的普惠平等性，存在着城镇与乡村、发达与贫困地区、普通民众与特殊群体获得公共法律服务方式、内容和范围的不同，严重影响公共法律服务普惠目标的实现。因此，全省必须统一规划，合理分配，将公共法律服务资源适当倾斜经济落后地区，提升落后地区的公共法律服务水平；将下岗职工、农民工、低收入群体、老年人、青少年、残疾人、失独家庭、单亲困难家庭等特殊群体作为公共法律服务扶持的重点对象，保障这些特殊群体基本权益的实现；加强与山西经济、政治和社会发展密切相关经济转型升级领域、新兴产业领域、生态环境领域、清洁能源领域、精准脱贫等特定领域的公共法律服务体系建设。［4］力争缩小不同群体与不同地区之间公共法律服务的差距，实现山西公共法律服务平等惠及所有地区和群体。

（四）统筹地方立法与人才培养的关系

完善的政策及法律制度是构建公共法律服务体系的制度保障，是实现公共法律服务普惠化和制度化的重要途径。建议尽快出台山西省公共法律服务促进法规，明确公共法律服务产品，将人民调解、公证服务、司法鉴定、法律援助、法律咨询、普法宣传、法律顾问等公共法律服务具体内容纳入法律规定；明确各类法律服务机构或人员的地位、业务范围和职责等管理机制，规范公共法律服务运行机制；建立各主体之间职权和责任的统筹协调机制；设立有效监督机制和科学评价体系，规范公共法律服务监督和评价机制，监督检验公共法律服务的成效。以促成公共法律服务体系建设主体职责明确、各部门协调配合，经费资源有保障、人员管理规范、监管评鉴严格及法律责任明确的良性运行公共法律服务体系的建立。尽快解决服务供给不足、社会力量作用发挥不够等瓶颈问题，更好地满足社会公众对公共法律服务的需求。良好的制度离不开高素质人才队伍的贯彻实施，建设专业化、职业化的公共法律服务队伍势在必行。［5］立足山西区域特点及公共法律服务需求，权衡城乡资源配置和发展水平，通过特殊岗位优先录用及年金补助等方式，完善公共法律服务人才引进机制；根据公共法律服务内容、方式和标准，通过岗前联合培养、定向培养，继续教育等方式，完善公共法律服务人才培养机制。

构建完善的公共法律服务体系，应以人民群众基本法律服务需求为根本，力求满足群众多层次、多领域法律服务需求，促进公共法律服务在群体、地域和服务内容上的普惠与均等，实现公共法律服务供给方式的多元化；强化公共法律服务实体、热线和网络三大平台体系建设，打造“人工智能+”为主的服务模式，积极促成山西公共法律服务体系向内容健全、运行质量高、服务供给有保障、服务水平高、服务效率高和服务质量高的基本建成阶段推进，进而向适应国家法治建设推进目标的“全业务，全时空”公共法律服务阶段发展，为山西高质量转型发展营造和谐稳定社会环境。［6］