行政公益诉讼诉前程序法律价值研究

田 阳

（浙江省温州市瓯海区人民检察院，浙江 温州 325000）

一、行政公益诉讼诉前程序的内涵

在2015年中央全面深化改革领导小组第十二次会议上通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，到了2017年已经办理了近7000件，而其中行政公益诉讼诉前程序办理占了近6500件，由此可见，在这次改革试点工作中行政公益诉讼特别是诉前程序占据了主导地位，于是在2017年针对《中华人民共和国行政诉讼法》的修订中便正式确立了行政公益诉讼制度，这在很大程度上促进了公益诉讼案件办理过程中的规范性的提升，也十分有效地推进了法治国家、法治社会、法治政府三位一体的发展，为行政公益诉讼提供了有力的法律支持。［1］行政公益诉讼前程序，一般是指检察机关提起行政公益诉讼前督促有关行政机关依法履行职责的程序，检察机关要根据社会公众、媒体、政府投诉热线等途径的举报或者自行发现的方式对线索进行摸排，发现行政机关确实存在违法或者怠于履行职责的行为之后，建立行政公益诉讼案件，或者报请上级院指定管辖，在立案办理后案件进行诉前程序，在诉前程序中，检察机关针对已发现的问题以及相关法律法规确立的行政机关所对应的职责进行责任厘定，确认无误后通过磋商、圆桌会议或者制发诉前检察建议的方式要求行政机关进行整改，如果制发诉前检察建议书，则应当严格要求行政机关在两个月或者15天的检察建议回复期内对已发现的问题进行有效解决，从而维护国家和社会的共同利益。［2］

通过上述内容可以看出，设立行政公益诉讼诉前程序对行政公益诉讼而言是十分有必要的。首先，行政公益诉讼诉前程序是提起行政公益诉讼的审慎性前置程序，我国目前能够监督行政违法行为的形式只有两种，也就是行政机关内部监督和审判机关监督，仅仅通过行政机关内部监督的方式，监督力度明显是不足的，这也就造成了检察机关对行政机关提起行政公益诉讼的难度将变大，因为一旦进入诉讼流程，行政机关要承担败诉风险，这对行政机关的公信力将造成较大影响，而行政公益诉讼诉前程序能够很好地解决这一问题，通过行政公益诉讼诉前程序，检察机关可以向相关的行政机关制发行政公益诉讼诉前检察建议，提醒行政机关履行好自己的义务。其次，检察机关行使行政公益诉讼权的限制性程序，诉前程序能够很好地保证权力行使的限制性，保证程序的合法性。最后，行政公益诉讼诉前程序是调整检察机关职权的优化性程序，行政公益诉讼中，行政公益诉讼诉前程序是必不可少的一部分，其能够很好地增强行政机关依法行政的主动性和积极性。［3］

二、行政公益诉讼诉前程序的法律价值分析

在行政公益诉讼中，行政公益诉讼诉前程序作为一个必不可少的部分，其所发挥出的作用显而易见、毋庸置疑的，为了更好地发挥出行政公益诉讼诉前程序的作用，更好地维护社会公益和解决侵害公益的行为，我们有必要对行政公益诉讼诉前程序的意义进行分析。

（一）行政公益诉讼诉前程序有利于节约司法资源

随着社会经济的飞速发展，人们综合素质的不断提高，使用法律的方式来维护自己的权益也变得越来越多，司法机关每天都会收到大量的诉讼案件，如今我们的社会倡导多元化纠纷解决机制，而通过行政公益诉讼诉前程序来维护社会公共利益的方式无疑是符合这一标准的，是符合社会整体发展观的，行政公益诉讼诉前程序有利于节约司法资源，最为明显的就是诉前程序很好地实现了案件的分流，避免了案件直接进入复杂的诉讼环节，很大程度上节约了司法资源。同时，在公益诉讼中，检察监督权的作用是十分巨大的，能够很好地发挥出公益诉讼监督功能，促进行政机关严格按照法律规定办事。在2015年—2017年这两年的试点工作中，行政公益诉讼诉前程序起到了很大的作用，办案效率也是非常高的，和其他方式相比，行政诉讼法所规定的程序流程更适合处理行政公益诉讼案件。［4］

（二）行政公益诉讼诉前程序有利于促进行政机关自我纠错

维护社会公共利益是行政机关应该履行的责任，行政公益诉讼诉前程序能够很好地监督行政机关将自己的责任落实到位，公共利益的维护关系到行政机关的良好形象，但是行政机关在履行职责的时候难免会出现一些疏漏，直接诉讼会很大程度上影响行政机关的形象，行政公益诉讼诉前程序能够促使行政机关进行自我纠错，找到工作有待完善之处，尽量避免直接诉讼的发生，使行政机关在社会公众心中的形象处于良好状态，这有利于行政机关的自我职能的发挥。

三、行政公益诉讼诉前程序优化建议

（一）行政公益诉讼诉前程序有待优化之处

行政公益诉讼的诉前程序主要由制发诉前检察建议、行政机关依法履行职责落实整改责任并在有效期内进行书面回复、提起行政诉讼等程序构成，要进一步优化行政公益诉讼的整个流程，也必然是从程序解构开始，做庖丁解牛式的步骤分析。首先，检察机关的调查核实权行使方面，在进行行政公益诉讼立案之前，检察机关就必须要先进行现场勘验、线索摸排等调查核实手段来确认线索是否属实，确认属实并且确认行政机关存在对应职能才能进行立案，以及制发诉前检察建议等，目前虽然法律赋予了检察机关在办理公益诉讼案件时具有一定的调查核实权，但检察机关获取案件信息的渠道比公安等其他司法机关相对较少，调查核实权的行使也被限制在一定范围内，一定程度上制约了检察机关摸排线索、调查案件过程的效率。其次，诉前检察建议方面，诉前检察建议是行政公益诉讼诉前程序的核心部分，目前而言，这是监督行政机关履行自身职责的最佳方式，所以诉前检察建议在生态环境赔偿、食品药品检查等专业性方面也应当具备一定的权威性，目前来看，检察机关工作人员往往存在专业背景单一的问题，需要聘请专业鉴定机构出具鉴定报告或者委托专业测绘机构等第三方主体进行专业化作业，所以要提出更具专业化的诉前检察建议往往需要耗费与行政机关自查相比更多的人力、物力。［5］

（二）行政公益诉讼诉前程序进一步优化方向

目前行政公益诉讼诉前程序还存在着较多有待优化之处，我们可以从以下几个方面进行改善。首先，强化检察机关调查核实权的行使，突出调查核实权的刚性，不断扩大案件线索的获取途径，保证检察机关发挥出调查核实权所该有的能量。其次，进一步规范诉前检察建议的制发，尽可能将行政机关履职法律依据、社会公共利益受损情况分析等检察建议构成内容描述得准确、到位，现状与职责之间要完全对应，勘验笔录与询问笔录、证人证言要做得充分、翔实，形成完整的证据链条，并完成相应的释法说理过程。再次，可以聘请具备公益保护专业经验的律师、人大代表等专业人士担任检察机关的公益诉讼“外脑”或“公益观察员”。最后，做好衔接工作，将行政公益诉讼中的诉前程序与后续的起诉程序做好有效对接，明确行政机关是否在收到诉前检察建议后积极履行职责的标准，对于存在没有积极履行职责情形或者虽然已经履行职责，但并未将国家利益或社会公共利益受损情形完成修复的，要准确厘定起诉界限，确定符合提起行政公益诉讼标准的，则应当着手进入提起诉讼程序，保障国家利益或社会公共利益。促进行政公益诉讼的诉前程序更加规范、科学、刚性，从而更好地维护国家及社会公共利益，守护人民群众的美好生活。［6］