跨域性生态城市群规划法律制度研究<br/>——以城市规划的制定和实施为视角

跨域性生态城市群规划法律制度研究
——以城市规划的制定和实施为视角

2021-11-24张学慧

法制博览 2021年25期

张学慧

（山西大学法学院，山西太原 030006）

在城市经济建设工作持续推进的社会发展背景下，工业建设呈现一种突飞猛进的趋势，尽管市场的此种建设趋向在某种程度上提高了市场经济水平，但也对地球生态的可持续发展造成了严重影响。产生此种问题的主要原因在于，发展跨地域经济过程中，有关单位仅关注到了市场经济收益，但忽视了生态发展在此过程中的退化趋势。同时，现如今人们赖以生存的汽车排放尾气，也导致了大气环境污染的加剧［1］。跨域城市群中的基础设施体系正严重侵蚀着社会群体的生存环境，甚至从直接或间接层面造成了生物种类灭绝、植被覆盖率降低。尽管市场环境卫生保障单位已重视到了与此相关的问题，但却仍未出台相关法律制度对此种问题进行约束。为了从源头解决此种问题，改善社会生态环境建设现状，本文将基于城市规划的制定和实施视角，对跨域性生态城市群规划法律制度的建设工作展开研究，并希望通过此次的研究，实现跨域性城市群规划的生态化建设趋向。

一、现行城市群规划法律制度

城市群规划法律制度是指地方政府在建设与规划城市发展过程中，结合其规模与发展需求，提出的城市土地资源、公共空间、城市基础生活设施的综合性部署。我国现行的城市群规划法律制度包括：《城市建设与发展规划公共协同参与制度》《城市开发与项目经营许可制度》《城市发展对生态环境影响的综合评估制度》《城市建设核心督查制度》《违反城市规范化建设的处罚制度》等。

二、生态城市群规划法律制度建设存在的不足

尽管现如今的经济市场已认识到城市群规划法律制度建设的重要性，但在深入对此方面的研究中发现，与此相关的法律制度仍未健全。而影响制度完善的主要原因主要由下述几点构成。

其一，地方政府对于生态城市群建设仍存在某种错误性认知，在规划生态城市过程中，有关单位一味地强调城市的生态化趋势，即过度追求生态城市群建设的艺术性与平面效果，却忽视此种建设方式无法在真正意义上取代自然生态效应。

其二，建设生态城市群法律制度过程中，缺少统一的建设标准［2］。在完成对生态城市群法律制度内容的初步规划后，也没有专业的第三方认证机构对其可行性进行评估，导致建成的生态城市群法律制度内容较为空泛，甚至制度中的内容存在指向模糊的问题，而参照此种规范性较差的法律制度开展跨域性生态城市群建设工作，所取得的成果也是无法满足市场发展实际需求的。

三、跨域性生态城市群规划法律制度制定策略

（一）增设跨域性生态城市群规划群体参与制度

应在现有的法律制度中增设群体参与制度，通过此种方式，反映社会群体对于生态环境的权益层面需求，确保社会发展的公平性［3］。在此基础上，可增设社会基层群体与地方政府之间的直接交互渠道，通过实时交流的方式，减少双方的摩擦，使群体对政府制定的法律制度产生认同感。同时，可采用集思广益的方式，听取不同社会群体对于法律制度建设所给予的意见，致力于跨域性生态城市群规划的合理性与科学性。

例如，地方政府在完成对跨域性生态城市群规划法律制度的初步建设后，应采用在地区组织听证会议的方式，对初步建成的法律制度进行改进［4］。尤其在涉及公民个体直接利益的法律制度中，更是应当就利害关系，听取专家、第三方机构、社会基层代表群体的意见。而一旦出台的法律制度忽视或省略了这一环节，群体会对与此相关的会议内容产生负面认知，甚至会对其产生不认可的态度，此种类型的法律制度在市场内形同虚设，不仅无法起到应有的约束作用，更是会在投入市场使用中造成多方对制度理解的偏差。因此，需要重视起在这一过程中的群体参与，并在完成对听证会议的组织与召开后，总结会议内容与法律制度修订的内容，将其公开在地方政府对外交流网站中。同时，在发布会议内容后，可效仿司法程序，对制定的法律制度进行多方验证，以此种方式确保跨域性生态城市群规划法律制度建设的客观性与公正性。

（二）改进法律制度中监督检查内容

法律制度贯穿跨域性生态城市群规划的整体过程，也是跨域性生态城市群规划建设的核心参照标准，但在建设与规划生态城市群过程中，忽视了对执行行为的监督与后期核查，便会使这一过程失去严谨性。因此，本章提出改进跨域性生态城市群规划法律制度中监督检查内容的措施。

以《城乡发展规划法》制度为例，在对提出的法律制度进行监督检查完善过程中，应有跨地域的多个地区所属政府官员进行法律内容的组织编制。在此基础上，由区域城乡管理办事所主管人员，根据跨域城乡发展的实际需求，细化编制内容，而在此过程中，为了落实对《城乡发展规划法》制度的监督检查，应当由跨地域的多个地区所属政府官员进行法律内容的多次审核与评估。

在监督过程中，为了确保主体的协调一致性，应当对政府官僚作风进行规避，由政府中基层在编人员执行与此方面相关的工作。

应当持续完善跨域性生态城市群规划法律制度责任机制，对于违反法律规定的工作人员，应当要求其主动承担起责任，有必要的情况下，可坚持民事诉讼程序，追究违反法律个体的刑事与民事责任。例如，未经允许使用自身权力、暴力执法或不正当使用权利的个体，对其给予行政处分，并根据事件的严重性，将事件上报给上级政府单位［5］。总之，在建设跨域性生态城市群规划法律制度过程中，应落实法律制度在此过程中起到的引导、指示、评价、预测、教育等功能，只有保证法律的功能完全落实，才能确保法律制度在投入市场应用后真实地起到立法作用。

四、跨域性生态城市群规划法律制度实践成果

在完成对跨域性生态城市群规划法律制度建设的研究后，选择某跨地域生态城市群作为试点区域，应用本文提出的措施，建设针对试点地区的法律制度。在落实公民群体参与及监督检查工作后，经过一段时间的实践，试点区域的跨域性生态城市群规划法律制度建设工作已基本趋近于完善。在实践过程中，提出了针对地方生态建设与经济发展需求的《法律制度建设宝典》，参照提出文件组织法律制度完善工作。并通过市场实地走访调查的方式，获取社会群众对此方面的认知与理解，发现提出的建设性文件，已被地方基层群体称为“跨域性生态城市群建设指南”，在最新发布文件的指示下，多地区政府均对官员行使监督权力进行了限制。截至目前，建成的法律制度已经成为区域经济发展与生态建设的主导法律制度，并且跨地区城市中的“一核多辅”制度模式已基本建设，通过此种方式，在真正意义上做到了对试点城市群土地资源、空间资源的有效调控与多层秩序化管理。