户外遇险救援成本承担机制研究

孙露晏

（武汉工程大学管理学院，湖北 武汉 430070）

一、问题的提出

户外活动于18世纪在西方兴起，20世纪80年代初传入我国［1］。由于我国丰富的地理自然环境，具有探险与挑战性质的户外活动一经传入我国立刻得到迅速发展。2005年5月，国家体育总局批准山地运动为我国正式开展的体育项目，自此标志我国户外活动进入规范化发展阶段。与此同时，由于自然环境的不可知以及人们计划的不完善导致户外活动安全事故屡屡发生。根据中国登山协会登山户外运动事故调查小组发布的《中国登山户外运动事故报告》，2019年我国发生了352起户外运动安全事故，事故人数达到942人，总参与人数达到 2055人［2］。

伴随频频发生的户外活动遇险事故，高昂的救援成本问题亟待解决。这种两难境地催生了户外遇险的有偿救援，但是我国关于户外遇险有偿救援成本承担还存在主体不明、承担标准不一等问题，这使得户外遇险救援成本的规范化承担机制成为一个不可回避的课题。

二、我国户外遇险救援成本承担机制现状

（一）我国户外遇险救援体系现状

户外遇险救援最早始于20世纪中期的欧洲，最初只有简单的拖车服务，到后来逐渐发展到遇险搜救、医疗援助等［3］。我国的户外遇险救援雏形可以追溯到1995年成立的卫生部国际紧急救援中心，其工作主要是管理和协调医疗紧急救援工作，为港澳台以及境外人士提供便捷的医疗救助。目前我国有政府救援、公益救援和商业救援三种救援模式。政府救援和公益救援是面向所有人提供的无偿救援服务，只不过前者是政府为救援主体，后者是公益机构为救援主体；商业救援是以商业机构为主体，面向其顾客提供的有偿救援服务。

（二）我国户外遇险有偿救援的法制现状

户外遇险救援的有关法制建设总是落后于实践的发展，目前我国还没有一部专门的法律对户外遇险救援成本的承担问题进行规范，甚至在已有法律法规中，尚没有一个具体法条对户外遇险救援成本进行说明。由于户外活动包括户外运动、户外探险、户外旅游等，具有运动与探险的特征，因此使一些活动游离在运动与旅游之间，体育系统和旅游系统针对其管理也常常出现交叉的地方，导致混淆不清。

目前与户外遇险救援成本承担有关的法律法规主要有2013年通过的《旅游安全管理暂行办法》，其规定旅游事故发生后，事故发生地的有关部门要及时进行抢救和侦查；2007年通过实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，其规定突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即组织开展应急救援工作。其他涉及的法律还有《中华人民共和国消防法》和《中华人民共和国警察法》，其都规定中国公民发生危险时，应当立即进行无偿救助。除了法律外，还有《旅游安全管理暂行办法》《国内登山管理办法》《旅游突发公共事件应急预案》等部门规章对户外遇险救援进行了相关规定，但都没有规定户外遇险救援成本承担的问题。

三、我国户外遇险救援成本承担存在的问题

（一）无偿救援：不公平

尽管我国目前存在着以上三种户外救援类型，但是我国的户外救援体系仍然是以政府为主体，消防、武警、医院协同参与的救援体系，公益救援和商业救援较少。其结果可能有三：一是政府部门与其他专业社会组织相比，灵活性较低，一旦出现户外遇险事故，需要时间响应和部署，流失紧急救援的宝贵时间；二是户外活动范围极广，涉及的职能部门众多，部门与权责交叉，因此与国外专门的户外救援组织相比，缺乏专业性；三是政府作为公共部门，为人民服务是其宗旨，因此进行“无偿救援”被认为是天经地义的事情，对户外遇险救援活动进行收费难以被公众接受。而如果实施无偿救援，救援成本只能由财政承担，这无疑加大了财政压力，且用公众纳税的钱为“少部分人”的错误买单也是不公平的。

（二）有偿救援：无依据

我国还没有一部法律、一个法律的章节甚至一个法条对户外遇险救援成本承担进行具体的规定，换言之，我国目前在户外遇险救援成本承担问题的法律层面上还是空白状态。

而且已有的相关法律与救援成本相关的部分法规存在冲突。目前为有偿救援提供法律依据的为《中华人民共和国旅游法》第八十二条，即“旅游者在人身、财产安全遇有危险时，有权请求旅游经营者、当地政府和相关机构进行及时救助。旅游者接受相关组织或者机构的救助后，应当支付应由个人承担的费用”。从该条文的规定来看，被救援者似乎需要承担救援费用，但是“应由个人承担的费用”将救援的责任进行了界定，个人根据责任划定承担自己应该承担的那部分，而具体怎么划分救援责任，旅游法并没有进行说明。

但我国的户外遇险救援依然是以政府为主体，主要救援单位为事故当地的消防部门和警局。《中华人民共和国消防法》第四十九条第一款规定：“公安消防队、专职消防队扑救火灾、应急救援，不得收取任何费用。”《中华人民共和国警察法》第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助……”非常明显，这两部法律将政府部门实施户外遇险救援行为视为一项义务，虽然《中华人民共和国警察法》没有明确说明救援免费，但是在实际生活中警察实施救援行为确实不收费。

综上在法律层面，虽然《中华人民共和国旅游法》中提出公民应该根据责任划定承担自己应该承担的那部分救援成本，但是并没有提出明确的承担标准等；且与《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国警察法》中的相关规定出现冲突，在现实操作中，依然不能对有关部门的有偿救援提供依据。

四、完善我国户外救援成本承担机制的思考

（一）厘清户外遇险救援与一般事故救援

我国目前的户外遇险救援主要依托于传统的政府救援，即将其作为一般事故救援进行看待。由于户外遇险救援与一般的事故救援存在的不同，导致出现许多问题。一是户外活动与一般活动的动机不同，前者具有强烈的主观性，后者主观动机可能没有这么强烈；二是户外遇险救援通常比一般的灾害救援更加复杂，涉及的范围更广。因此如果将二者等同视之，就会出现人们的违规户外遇险得不到合理的惩罚，加大了违规户外活动发生的可能性，而且会出现救援费用承担不公平的现象。所以，为了完善户外遇险救援成本承担机制，首先要厘清户外遇险救援与一般事故救援之间的差别，才能采取差异化的救援类型。

（二）明确户外遇险救援成本承担主体和标准

《中华人民共和国旅游法》第八十二条虽然为有偿救援提供了一定的依据，但是“应由个人承担的费用”将救援的责任进行了界定，个人根据责任划定承担自己应该承担的那部分，而具体怎么划分救援责任，《中华人民共和国旅游法》并没有进行说明。目前国内进行户外遇险有偿救援的案例屈指可数，原因可能就在于缺乏规范的法律对救援成本承担主体、承担标准进行规定。究竟对哪些人实施有偿救援？有偿救援的个人承担标准是什么？是承担全部救援费用还是部分？如果是部分，按照什么依据来划分？等等问题导致有偿救援难以实施。因此当务之急就是制定专门的规范法律，明确户外遇险救援成本承担主体和标准，使得有偿救援有法可依。

（三）完善配套户外遇险救援成本承担机制

在厘清户外遇险救援与一般事故救援、明确户外遇险救援成本承担主体和标准基础之上，还需要完善配套机制。比如对于经济实力较强的人来说，可能对救援成本不屑一顾，一而再地进行违规户外活动，无视相关法律。因此有偿救援只是弥补户外遇险救援成本的方式之一，我国的户外遇险救援成本承担机制需要多管齐下。比如对反复违规进行户外活动而遇险的个人和组织进行行政处罚，以起到威慑作用。还可以强制推行户外投保制度，进一步完善户外遇险救援成本承担机制，这对于救援成本高昂、被救援人员经济实力较差的人来说尤其重要，避免部分人由于无力承担救援成本而放弃救援。