浅论乡镇卫生院预算管理中存在的问题及对策

2021-11-24北票市卫生健康局

现代经济信息 2021年32期

杨光北票市卫生健康局

一、绪论

(一)研究背景

在国务院印发的《“十三五”深化医疗卫生体制改革规划的通知》中，明确提到要强化乡镇卫生院和卫生服务中心的基本医疗服务能力建设，与此同时，对于乡镇卫生院的财政资金投入规模也不断扩大，这为乡镇卫生院职能履行和管理定位指明了方向，夯实了乡镇卫生院的物质基础。在乡镇卫生院引入预算管理工具后，可以推动全额预算管理，确保拨款资金全部纳入预算范畴，统筹规划拨款资金，为乡镇局面健康管理工作开展和疾病防范工作落实提供支持。

(二)研究意义

本文主要研究乡镇卫生院预算管理，探讨如何以预算管理为助力推动乡镇卫生院实现发展目标，提升内部管理效能。近年来，我国相继出台医联体、分级诊疗等政策，这在一定程度上推动了乡镇卫生院医疗服务水平的提升，也为更好实现乡镇局面疾病防范和健康管理提供了保障。在乡镇卫生院经费方面，国家不断加大支持力度，如拨付补助款，以便无偿为辖区居民提供以医疗检查服务，关于公共卫生资金的利用直接影响基层卫生院服务水平，加强经费预算管理对于基础卫生院聚力增效具有深远意义。

二、乡镇卫生院加强预算管理的必要性

我国一直以来重视民生问题，而公共医疗卫生是民生的重点，为构建现代化医疗卫生服务体系，缓解“看病贵、看病贵”难题，加强预算管理是乡镇卫生院的必由之路[1]。必要性主要体现在三个方面：1.保障各项工作有序开展，乡镇卫生院编制科学的预算，从卫生院整体视角出发设计运营目标，并逐级分解细化至各部门，可以精准测算和预测各项支出情况，保障经费统筹规划、合理利用；同时通过分析预算执行差异，即预算执行和实际偏差，能够为乡镇卫生院及时调整工作计划提供指导，避免卫生院各项工作盲目性。2.强化部门协同，在科学的预算指导下，卫生院各部门明确分工，权责清晰，且目标设置科学，部门之间能够以目标为导向，有的放矢，统筹协作，避免了各自为政。3.有效利用经费，预算管理是对乡镇卫生院未来一定时期的收支活动进行规划，具有前瞻性，通过实施预算，坚持无预算不支出原则，可以避免盲目支出，能够最优化利用乡镇卫生院公共医疗资源，确保居民充分享受福利待遇。

三、乡镇卫生院预算管理中存在的问题

(一)缺乏对预算管理的正确认知

虽然越来越多的乡镇卫生院先后引入预算管理，但是对于预算管理的认知却相对浅薄和匮乏，如卫生院部分科室普遍认为预算管理是财务部门的职责，预算编制应由财务部门独立完成，编制预算也仅仅是为了完成上级单位下达的预算考评指标，与己无关。出于对预算管理的错误认知，在实施预算管理过程中，不管是预算编制、预算执行，亦或是预算绩效考评，一些部门配合度和响应度不高，极大地影响了乡镇卫生院预算管理的实施效率和质量。

(二)预算编制不合理

1.编制方法选择不当

预算编制是乡镇卫生院加强预算管理的关键环节，当前部分乡镇卫生院缺乏完善的预算管理制度，预算工作缺乏规范的标准和依据，导致实施不顺畅。如在编制预算过程中，关于数据的收集和整理方法，没有明确，使得数据科学性大打折扣；除此之外，还出现部分乡镇卫生院在数据采集过程中仅仅是通过计算得出往期历史数据的平均值，并未将乡镇卫生院内外环境变化因素考量在内，也未针对向卫生院的特点和年度计划来进行编制，如此导致预算编制脱离实际。部分乡镇卫生院采用传统的增量预算法编制，仅结合上期预算做适当调整，如此导致预算编制失去价值[2]。

2.编制内容不完整

就当前乡镇卫生院预算编制来看，一些乡镇卫生院在编制预算过程中，全面性不足，内容狭窄，更多倾向的是业务往来方面的预算编制，而对于财务方面的预算编制则相对忽视，如关于资金的使用、现金流量等，在预算编制中涉及较少，编制内容全面性不足，使得资源、资产的使用和消耗情况无法客观准确反映。除此之外，部分乡镇卫生院中还发现，预算编制较为粗放，未遵循自下而上的编制流程，各科室参与度不高，预算编制相对宽松，导致对于资金使用缺乏刚性约束。

(三)预算执行力度欠缺、不严谨

目前，我国大部分卫生院相对而言工作环境较为轻松，建立基层卫生院的门槛相对而言较低。因此其预算执行上也比较松散，预算编制制度和管理制度要落实发挥其效用也相对较为困难。而预算编制想要落实并且物尽其用需要相关执行部门严格按照预算编制制定项目计划，并且按部就班实施。但目前，许多基层社区卫生院的预算执行部门执行力度欠缺、不严谨，在相关收入支出的安排上，更是随意变更，预算得不到有效实施，从而大大阻碍了预算的进程。

(四)缺乏预算结果考评，激励性不强

乡镇卫生院在实施预算管理过程中，普遍认为执行预算是应尽职责，因此忽视预算绩效考评，也未制定完善的配套奖惩制度，对于预算的实施效果，忽视动态跟踪和监督，导致预算呈现失控状态。此外，由于卫生院内部缺乏对预算的绩效考评，使得全员积极性不高，在实施预算过程中缺乏主动性和积极性。

(五)预算评价制度不健全

目前，基层卫生院的预算编制体系过于松散。内容十分粗放，并没有一套完整的理论体系与管理内容。因此，预算在对于管理方面并没有发挥出它应有的作用，同时对于资金应用的约束性也相对较弱。进行预算，应该完善相应的预算评价和考核体系。预算评价可以看出预算的执行力度，然而，在具体的实施过程中，部分基层卫生院只重视预算编制、预算执行，不重视预算考核。这也造成了相应的预算体系不健全。此外，由于缺乏具体数据的支撑，各科室的贡献力度也很难在评价体系中体现。

四、乡镇卫生院加强预算管理的有效对策

(一)注重做好内部预算管理宣传工作，强化正确认知

预算管理作为一种科学的管理手段，其主要针对的是资金预算，能够起到统筹规划配置作用[3]。要帮助卫生院全员厘清认知，搭建内部上下协同、全科室联动的预算管理体系，乡镇卫生院应做好内部宣传和培训工作，以理论宣传和实训操作指导为主，促使各科室树立科学的预算管理思维，只有如此，才能确保预算管理过程中各司其职，最优发挥预算的资金配置优势。

(二)健全预算管理机制，梳理预算编制流程

1.完善预算管理组织体系

为保障预算管理有效落实，乡镇卫生院应考虑设立专门的预算管理机制，统筹负责卫生院预算工作，如成立预算委，直接对院长负责，组成人员包括各科室负责人，各科室负责人对本科室的预算落实情况负直接责任，以完善的责任体系保障预算管理工作顺利开展。除此之外，作为卫生院的预算委，还应组织协同好预算编制工作，对各科室的预算进行审查，对预算进行统筹协调管控，对需要调整的预算及时合理调增，督促预算绩效考评工作落实，以发挥预算委管理协同职能。

2.预算编制方法的选择

作为乡镇卫生院预算委，要组织协调各部门参与到预算工作中，根据本卫生院实际情况来选择预算编制方法，如可以引入零基预算法来编制，改变以往使用的增量预算法，在分析历史数据的同时，明确本期乡镇卫生院的工作目标，并以此来分析测算，确保预算数据的精准性。

3.做好预算分解工作

在实施预算管理过程中，要求乡镇卫生院要将总目标细化，并分解至各科室，使卫生院各科室了解本科生的工作任务和内容，通过自上而下分解，自下而上编制预算，可以使各科室在编制预算过程中以本科室实际情况为基准，避免预算编制盲目、粗略，确保预算计划符合乡镇卫生院实际。

4.优化预算编制流程

乡镇卫生院在编制预算过程中要遵循以下流程：

第一，下达通知。对于编制通知，要求乡镇卫生院预算部门应在每年10月下达，各科室收到预算编报通知，根据本科室情况制定预算计划，完成后上报。

第二，预算需求上报。作为乡镇卫生院各科室，对于部分预算需求应做出详细说明，如评估相关医疗设备的利用情况，是否需要更新设备，更新设备所需资金额等内容，均应明确说明需求。

第三，召开研讨分析会。在编制预算过程中，乡镇卫生院要召开研讨分析会，对各科室的预算进行整理并汇总，明确各科室发展规划，集体商议讨论预算计划的科学性和可行性，讨论通过后上报审批。

第四，下达预算。在预算批复下达后，乡镇卫生院要以审批通过的预算额为依据，严格规范执行预算，确保不超预算、不无预算支出，以最大化提升资金利用率。

第五，调整预算。乡镇卫生院预算一经确定不能随意调整。若情况特殊，如涉及卫生院发展，会严重影响预算执行的情况下，可按照严格的预算调整程序申报。

(三)基于运营目标确定预算

乡镇卫生院战略目标是预算开展的前提，因此要重视结合卫生院的特点针对性制定科学合理的战略目标，而各科室要坚持以总目标为导向，制定科学可细化的工作计划，如对于乡镇卫生院的健康档案管理科，要制定出本年度的预期建档数量，再将其细化分解至每月，而对于资金预算的制定，则由乡镇卫生院财务科以各科室上报的工作计划为依据，来编制资金预算，之后再逐级下达至各科室，确保实现上下贯通，能够顺利执行。乡镇卫生院实施预算管理，其目的在于通过闭环的预算管理系统提升管理能力，为战略目标实现助力[4]。

(四)制定切实可行的预算管理制度

乡镇卫生院应重视科学的预算管理制度，坚持以制度为依据，提升预算管理规范性。当前，虽然大部分卫生院都制定了预算管理制度，但是在实施过程中存在问题，往往是为了应对上级检查，实际执行力度不足，由此导致制度形式化，无法指导卫生院预算工作开展。鉴于此，乡镇卫生院应根据自身预算管理目标要求设计合理的预算管理制度，确保预算工作有据可依，有规可循，以此提升预算管控力度，提升预算资金利用率，避免随意化。首先，为保障预算管理制度切实有效，实现收支平衡，制度制定要严格遵循三个原则：第一，要做到效益优先，乡镇卫生院在编制预算过程中，要确保总量平衡，以此为前提来编制预算，避免厚此薄彼，导致预算失衡，实现全面预算，既统筹全局又兼顾重点。第二，要做到积极稳健，在预算编制过程中要注意预防和规避财务风险，强化风险管控，以建立良性的基层医疗环境。第三，要做到权责对等，权责的划分要确保科学合理，以经营战略为导向，来进行权责分配。其次，预算编制方法选择，在乡村卫生院实施预算管理过程中，要尤为重视编制方法的选择，其直接影响编制效果和准确性，当前比较常用的是零基预算法，乡镇卫生院可积极引入零基预算法，降低以往预算编制过程中的主观性，提升预算准确率。最后，乡镇卫生院实施预算管理要体现全员性，不能仅仅停留在某一科室，因此要调动各科室积极性，在年度工作计划制定以及实施细则制定过程中，要结合各科室的实际情况，分析部门特点和任务特点，确保预算能够“接地”，便于落实。

(五)强化预算执行深度、提升执行严谨性

基层卫生院在编制全面预算管理预算时需全面考虑基层卫生院建设的各个方面，涵盖基层卫生院的各个指标。基层卫生院应该在预算和决策的基础上对于涉及预算的资金的取得和投放部分、医护人员工资的收入、医疗设备的买入等各个方面建立完整的流程，规范资金使用流程。基层卫生院应该建立相应的事前和事中审批制度，对于资金较小的业务，落实到位，防止资金流失。对于资金流向较大的业务，建立逐级审批制度，让各级人员审核并监督。在执行过程中，不能只注重表面的账实相符，应该针对不同业务分类，并且针对资金的不同用途进行归集，例如，对于长期的医疗设备归集在固定资产预算科目、对于消耗性使用的物品则要归集在易耗品以及相应的存货科目。

(六)强化国有资产全环节管控

为提升乡镇卫生院预算管理水平，应重视强化资产管控。对于乡镇卫生院而言，在实施资产管理过程中，主要包含产权的记录、资产的购置、资产的验收、资产的日常管理、资产的调拨、资产的日常维护和处置等。由于其属于国有资产，因此在资产全生命周期应重视强化管控，并细化至每一个环节，确保把好资产关口。如在资产处置过程中，为确保其处置规范，在资产处置前要先进行处置申请，除此之外，还要进行材料的审核，要经过专业的检验机构进行技术鉴定，之后审批执行、财务核销等，在资产的处置过程中，要严格落实处置程序，确保资产的规范化处理，避免造成资产的浪费，增加乡村卫生院的资产购置资金支出。

(七)健全预算绩效考评体系

在乡镇卫生院实施预算管理过程中，预算绩效考评是不可或缺的一环，通过预算和绩效相结合，可以发挥激励作用，保障预算落实。作为乡镇卫生院，可考虑设立绩效考评小组，作为预算管理的日常执行机构，由分管领导牵头，各部门负责人参与，主要负责对预算编制准确性、预算执行效果、预算资金拨付及时性、预算资金利用率等进行考评和监督，为调动卫生院全员参与预算积极性，可将考评结果纳入绩效奖惩范畴，奖优罚劣，对于预算完成较好的科室或者个人，采取奖励措施，如可适当增加薪资、奖金或者福利，对于预算执行不到位的部门或者个人，则要采取惩罚措施，可在下期适当缩减预算。通过联动绩效考评和预算管理，可以增强预算管理实施动力[5]。