建立健全行政事业单位内部控制探讨

吴丹丹 杭州市上城区机关事务中心

一、引言

在十九大报告中习总书记提出：要坚决打赢“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治” 三大攻坚战胜利的理念。党中央把防范化解风险作为第一要务，其重要性可见一斑。内控制度正是为防范化解风险而设计的“利剑”。

二十世纪八十年代，中国开始介入现代内控制度的研究。到二十一世纪初，这方面的研究主要是针对公司及企业内部治理、内控理论建设，而对于非营利组织，特别是行政事业单位的研究笔墨并不多。提及内控，人们往往对于没有直接参与生产经营活动的行政事业单位有所忽略，也很少有行政事业单位会花大精力去规划一套内部控制体系，这可能会导致单位会计业务质量不高，财务收支不合规，责任不明晰，管控不到位，造成国家所有的资产在一定程度上受到损失。由此可见，宝剑出鞘，势在必行，需要建立行政事业单位内控制度，借以防范管控各种业务经济活动风险，进而使内部管理水平提升到一个新高度。

二、行政事业单位内控制度的出发点及目标

(一)内部控制为各部门的经济业务活动提供明确的工作指引，规避违法行为的发生；规避单位的资金被挪用盗用贪污的风险；规避单位资产配置不当、损失浪费、使用率低下

财务信息即预算、决算报告，政府财务报告，国有资产报告等是一面镜子，如实折射出单位业务和经济活动，是行政事业单位完成党和人民受托责任的工作实绩体现。提供真实完整、有效全面的财务信息是行政事业单位的内控目标。

(二)加强廉政建设，防范舞弊预防腐败，对权力进行有效制约

持之以恒地完善内控制度，能够有效的减少行政事业单位体制上的漏洞，有效的防止各种营私舞弊和权利腐败的发生，防止贪污受贿事件的发生。内控制度有助于堵住腐败的漏洞，同时内控的制衡和监督作为权力的警示牌，让行政事业单位的公职权力在阳光下运行。

(三)能够促进行政事业单位履行业务活动规范化，提高公共服务的效益

随着当前时代的发展，社会经济水平的提高，完善内部控制制度，加强单位内部控制建设成为必不可少的手段。内部控制为行政事业单位发展质量和发展效率的提升提供了助动力，特别是在当前机构改革的大背景大环境下，更需要进一步通过制度来规范改善单位内部管理流程，达到业务活动规范化，提高单位公共服务水平，彰显履职能力。

三、行政事业单位内部控制现状及原因分析

(一)内部控制环境不佳，主体责任落实及全员参与意识不强

俗语说：大海航行靠舵手。单位负责人就好比是在茫茫大海上前行的舵手，需要有强烈的内控环境意识才能确保单位内控运行健全，相关内控制度实施高效。目前，财政部颁布(试行)《行政事业单位内控规范》实有九载，《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》执行也有四年，经过几年来的知识科普推广，内控工作渐渐深入到了各基层行政事业单位，但是仍有一些单位负责人对内控制度建设认识不充分、不重视，在内控会议工作方面只挂名，参与度不到位；有些行政事业单位负责人认为，单位的资金主要来源途径是财政，只要按照规定编制每年的年度预算，通过预算审批流程，下达预算资金后就可以使用了。还有些行政事业单位负责人认为关于单位的资金收支管理等一般有财政部门的国库科、会计结算中心、监督科等上级部门层层把关，由此就疏忽了内控工作的建设。从近几年来行政事业单位内控报告的编制填报的结果来看，内控运行评价为优良的比率不高，这反映出很多单位对内控建设不够重视。从实际运行情况看，很多单位内控工作机制也是不健全的，平时内控工作主要由财务人员承担，未能有效协同单位内部各部门进行工作任务的分解和落实，主体责任落实不到位，未能形成全体人员共同参与的局面。

(二)内控制度不够完善，风险评估不到位，制度的适用性、完整性、合规性有待加强

风险评估是对内控风险发生的可能程度及其造成的后果的量化测评，是内部控制的重要依据，是风险防范的基础。在实际工作中，一些行政事业单位全员全过程参与到风险管控中去的意识薄弱，认为自身从事的是非生产经营业务，不存在经营风险，相关人员也无需具备内控方面的风险意识，疏忽了单位在开展业务工作过程中，为社会公众提供服务而发生的各种可能性风险。有的单位负责人认为本单位业务比较单一，内容不复杂，所涉及的业务活动过程中均不直接产生经济效益，经济业务方面相关风险较小，所以不需要开展风险评估。有的单位没有梳理业务活动中面临的各种不确定因素，没有列示风险点清单，风险分析及应对策略欠缺，使单位的风险管控工作长期处于低水平状态。[1]有的单位纸上谈兵，没有结合实际工作情况需要，而是机械性地照搬照抄内控规范原文或者其他单位的内控手册。还有一些单位未按规定开展每年的自我评价工作，对制度更新不及时，很多经济业务活动制度及流程还是以前的老黄历老制度，与最新政策制度已不相符，内控制度仅仅是用来应付有关部门检查而虚设的，只在纸上，没有落到实处。

(三)会计控制工作水平较弱，单据控制、信息质量有待改善

一是从事会计工作人员自身业务水平整体不高。近几年来，随着新政府会计制度的执行推进，信息化建设脚步加快，单位内部不少财务人员业务能力的上升速度无法跟上新制度新规则的变化速度，会计知识的更新不到位、信息化处理水平低下。二是行政事业单位内部科室设置及人员岗位安排不合理。合理设置内部结构，科学划分职责权限，是内部控制制度的基本要求。不少行政事业单位存在编制限制的老大难问题，不得不违反不相容岗位相互分离原则，一个人“无奈”多岗，一个人肩挑会计出纳岗位，一个人承包采购物资、保管仓库、材料领用的现象常有发生，岗位之间无法很好地起到相互牵制、相互监督的效果。三是会计信息质量有待进一步提高。有些单位不按照行政事业单位会计制度的要求，报销手续不全，存在违规支出及随意使用、混用会计科目现象，造成会计信息质量下降。

(四)预算控制相对弱化

现阶段，各行政事业单位已普遍使用国库集中支付方式进行日常资金结算，在预算资金的管理和执行效率上还有待提升。纵观单位预算编制、执行及调整、完成情况，有些单位在财政资金的执行使用过程中，存在问题诸多：支出控制不够严格，支出边界不清晰，支出审核和报销程序不规范、超支浪费现象频发；预算指标没有按照规定使用的现象不在少数，预算的科学性不强，绩效性不尽人意。有些单位对项目报备监管不到位，缺乏科学而又合规使用财政预算资金的理念，缺乏预算绩效管理意识，重预算审核轻项目执行绩效考评现象尤为明显。另外，因为单位编制预算时所含业务不全面或者新增业务活动需要，预算调整较为频繁，造成了单位预算缺乏刚性约束，同时也降低了单位预算的权威性。

(五)内、外部监督机制不完善

内部监督不力的主要原因，更多的是有些单位因人员编制问题无法设置专门的内部审计部门，或者内审人员是兼任职位等原因造成审计职能难以有效发挥。比如有些单位内部审计工作是由会计人员兼任的，这就是人们通常说的，既是游戏规则的制定者，又是参与者，使得审计这项工作缺乏必要的公正性、独立性。外部监督主要来自财政和纪检监察等部门，具有相当大的强制力，因为其所有的监督权是法律法规赋予的。然而受到时间精力以及人力资源等客观条件的约束，这些部门在监督行政事业单位时，不能做到随时随刻和普遍性，导致外部监督作用缺乏及时性全面性。[2]

四、内控应采取的措施及建议

(一)加强内部控制意识宣教工作，塑造内控现代管理理念

首先，高度重视行政事业单位内控体系建立，顶层领导班子基层全体工作人员对于内控应该有一定的认知度，单位负责人要起带头模范作用。其次，要适当将关于内控考核相关内容加入到行政事业单位的各项考核指标中，以强化对内控制度建设的重视。目的是为了建立健全长而有效的内控教育培训学习机制，及时知晓内控制度新政策新变化，突出建立相关特色文化，营造内控建设良好环境。

(二)完善行政事业单位内部控制的有关法律法规

财政部等部委需要加快出台关于内控制度建设的相关规则，使单位建立内控体系时能够有指导、有依据，帮助单位建立健全内控体系。通过内控的完善来扎实制度的篱笆，降低自由裁量权的空间和余地，有效堵塞管理过程中的各种漏洞，规范权力的运行。通过建立和完善内部控制制度，分清工作职任、优化管理流程、控制关键节点、强化制度执行，加强权力监督，同时借助信息化手段，将单位层面的各项制度和单位具体业务层面的各项制度有效整合到统一的数字化办公平台，将内控规范嵌入到各项管理和业务经办的各个环节，有效提升单位内部管理水平，促进行政事业单位管理走向精细化、科学化、规范化，从而不断增强履行职务胜任能力，改进公共服务的质量，提升业务效率。

(三)加强会计基础建设，健全会计系统控制

行政事业单位应当结合单位实际情况，依照国家颁布统一执行的会计法律法规，制定出本单位适用的财务会计管理制度，规范原始凭证、会计账簿、会计报表、财务报告等一系列处理方式，对会计程序建立起严密的控制。加强财务人员培训，使其增强法规意识，更新理论知识，掌握实操技能，提升业务素质，确保会计业务质量的全面优质性、真实性、完整性。坚持不相容岗位及职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督，杜绝经济舞弊案件的发生。

(四)部门预算工作制度的完善是提高预算执行率的基础

在编制部门预算环节，根据上年财政资金基本支出情况，结合当年单位财力状况，合理细化预算，有效分配，尽量避免追加调整频繁的情况。明确各项收入支出来龙去脉，关于专项资金要求具体细化到项目使用内容，执行完成时间，防控用拨款代替支出，防控支出超预算、随意变更预算用途等现象发生。在部门预算执行的过程中，严格按照资金规定使用，实行专项资金重点监管，防止徇私舞弊、套用国家预算资金、随性改变预算等行为。除此之外，做好预算分析和预算考核，发现问题及时处理和改正，潜移默化的增强行政事业单位内部预算的刚性意识。

(五)提高内、外部控制监督力度

一方面，内审部门应当单独设置，是建立长效、科学规范的内部审计工作的要求。将内部审计与财务部门分离开，确保内审部门工作的公正性、独立性，不断提升内审人员思想政治、职业道德素质，审计专业素质、审计综合素质。另一方面，建立外部监督机制，与内部监督相结合，共同监督内控活动的执行，最大限度发挥监督效果。

五、结语

建立和完善内部控制制度是全面推进政府治理体系，强化治理能力现代化建设的一项重要举措，已成为行政事业单位高效落实全面从严治党主体责任、有效防控廉政风险的强效手段。相信只要我们扎扎实实、稳定脚步，将内控理论和实际相结合，重视薄弱环节，加强制度建设，落实好内控的执行力度，在国家相关部门的指导、参与和督查下，在单位全员全过程参与及配合下，内部控制管理正朝着常态化的趋势发展，内控建设必定能达到理想效果。