论国企重大项目跟踪审计

廖娅莉

【摘  要】跟踪审计对于国企重大项目建立健全内外监督机制、防范重大风险、提高工程管理水平等具有十分重要的意义。论文阐述了跟踪审计的内容、特点、作用，并结合工作实际提出国企重大项目跟踪审计面临的问题和改进措施，以期跟踪审计能更好地发挥“免疫系统”功能，为国企重大项目的顺利推进保驾护航。

【Abstract】Tracking audit is of great significance to establish and improve internal and external supervision mechanism， prevent major risks and improve engineering management level for major projects in state-owned enterprises. This paper expounds the content， characteristics and functions of tracking audit， and puts forward the problems faced by the tracking audit of major projects in state-owned enterprises and the improvement measures based on actual work， hoping that tracking audit can better exert the "immune system" function and provide guarantee for the smooth promotion of major projects in state-owned enterprises.

【关键词】国企;重大项目;跟踪审计

【Keywords】state-owned enterprises; major projects; tracking audit

【中图分类号】F239;F276.1                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）11-0155-03

1 引言

《中华人民共和国审计法》规定，国有企业应当依法接受审计监督。党的十八届四中全会审议通过的《决定》是新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。《国务院关于加强审计工作的意见》对进一步发挥审计监督作用，推动国家重大政策措施的贯彻落实，更好地服务改革发展，促进经济社会健康发展作了全面部署。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，该《意见》明确指出审计机关要对重大投资项目、重点专项资金等开展跟踪审计，以充分发挥审计监督作用。

2 重大项目跟踪审计的内容

2.1 前期准备阶段

项目从立项到取得开工许可的这一阶段为项目的前期准备阶段。跟踪审计在这一阶段的审计内容包括投资决策程序是否合规，立项手续是否齐全，用地手续是否合法，建设资金是否落实，项目工期是否合理，勘察设计依据是否充分可靠，方案设计、初步设计、施工图设计文件是否合规合法，是否取得项目开工许可，设计概算、施工图预算、工程量清单的编制是否合理，是否实行限额设计等。

2.2 招投标阶段

由于工程建设内外环境的复杂性，招投标环节容易产生舞弊行为，因此，这个阶段的法律风险较高，是跟踪审计的重要内容。跟踪审计重点关注招标文件是否合规合法，评标办法和评分标准是否合理，招标评标定标是否公平公正，有无违背市场竞争原则，工程量清单及招标控制价费用的计取是否合理，投标报价是否满足招标文件要求，招标范围是否符合国家有关规定，有无应该招标而规避招标的行为等。

2.3 施工阶段

在施工阶段，跟踪审计要对项目管理的各个方面进行全方位审查。在资金方面重点关注是否挤占挪用专项资金，是否存在不合理的延付和超付;在安全环保方面，现场安全环保措施是否严格按照安评、环评执行;在合同管理方面重点关注建设单位履职尽责情况，特别是对勘察设计、施工、监理、过控等参建单位的管控是否到位;在工程质量方面，重点审查是否按图施工，监理单位是否對工程质量严格把关，是否存在材料设备以次充好、偷工减料等现象。此外，工程进度、设计变更、现场签证、认质认价也是重点审计的内容。

2.4 竣工交付阶段

在项目的竣工交付阶段，由于跟踪审计已在过程中做了大量工作，这一阶段是总结性工作。重点结合工程估算、概算、预算、结算，审查项目投资的合法性和真实性，并对整个项目的经济效益和社会效益作出总体评价。

3 重大项目跟踪审计的特点

重大项目跟踪审计是审计机关依据法律、法规，在重大项目推进过程的某个环节介入，持续、动态地进行监督，这种监督方式将关口交移，可及时阻止违法行为，防患于未然，促进合规使用资金，减少损失浪费，督促加强管理，从而提高工程质量和投资效益。其特点主要有以下几项。

3.1 审计对象的重要性

跟踪审计的审计成本较高，与传统事后审计相比，占用较多的审计资源。重大项目跟踪审计需预先列入审计计划，经有权部门审批才能实施，一般选择列入国家、省、市重大项目名单且投资额大、建设周期长的项目，这类项目关系国计民生或对地方经济发展有重要影响。通过跟踪审计，利于有权机关及管理部门及时、准确了解重大项目的推进情况和存在的问题，及时纠偏、及时处置。

3.2 审计目标的预防性

重大项目跟踪审计重在过程审计，重在推进过程的纠错与纠偏，避免违法违规违纪所造成的社会不良影响或经济损失已成既定事实而无法挽回。跟踪审计的预防性较强，是广受企业欢迎的一种审计模式。特别是关系到资金收支的问题，因项目还未时入竣工结算阶段，如出现多计、少计、错计、漏计等情况，还有充足的时间可以整改到位。

3.3 审计介入的及时性

传统的事后审计是在重大项目竣工验收并办理结算后实施，审计的重点在于查明是否存在舞弊行为以及项目实施的后评价，在时间上具有滞后性。跟踪审计可在项目前期介入，作阶段性评价，审计关口前移，以过程审计为主，将过程审计与事后审计有机地结合，审计意见和建议具有较强的时效性和指导性。

3.4 审计过程的持续性

传统的审计以重大项目跟踪审计与项目推进同步，实现了全过程持续监督，能够更加深入地了解重大项目推进情况，更加深入地思考重大项目推进过程中面临的问题和矛盾，在此基础上客观公允地提出审计意见和建议，从而有利于项目的科学管理和健康运行。

3.5 审计内容的广泛性

传统的审计是在项目完工后，以造价审计为工作重点，因此，部分国企在施工总承包合同中约定的结算条款基本以国家审计结果为准，由于工程计量计价的复杂性和专业性，传统的审计也面临着较高的审计风险。一般来讲，跟踪审计是全方位的审计监督，除了审查资金收支的真实合法性之外，更加关注重大项目的政策落实、投资决策、投标采购、工程推进、各单位履职尽责等各个方面的情况，审计内容更加广泛。

4 重大项目跟踪审计的作用

4.1 及时发现及时整改，促进建设单位提高工程管理水平

国企投资建设的重大项目是政府关注、政府关心的焦点。在依法治理和全面推进国企合规管理的大环境下，为促进重大项目的顺利实施和目标实现，国企重大项目必须主动接受内外监督。跟踪审计使审计监督的关口前移，与项目建设同步推进，能够及时发现项目建设各个环节存在的问题。国企重大项目往往投资额大、建设周期长，在稳投资、保就业、惠民生等方面发挥着重要作用，其决策、规划、设计、招标、施工、监理、全过程控制等方面做得是否科学合理和经济高效直接影响项目的投资效果。跟踪审计的介入能够对项目的决策部署、建设用地规划、立项审批、基本建设程序、资金筹集和使用、参建各方履职尽责、工程安全、质量、进度、工期、造价等全方位展开深入而详尽的审计监督，从而查找出各个环节存在的问题，促进相关单位及时整改，及时挽回损失或消除可能潜在的损失，进一步提高工程管理水平，确保重大在建设项目依法合规推进建设，达到预期的效果。

4.2 發挥综合协调功能，促进政府改进和完善相关制度规定

重大项目的推进涉及多个部门、多个环节，由于各部门职责不同，经常会出现沟通协调不畅的现象。跟踪审计能够以某个项目在推进过程中存在的突出问题为重点，联系整个地区所有重大项目，客观剖析并从整体上把握是否属于共性问题，再充分发挥其综合协调能力，为地方政府提出合理化的意见和建议，进一步促进政府统筹协调和放管服改革。例如，每个项目的审批几乎都要经过发改、国土、财政、住建、环保、政法、交通、水务等8～10个部门、18～20个环节，特别是跨行政区域的项目，程序更加烦琐。既要实现尽早开工尽快见效，又要满足基本建设程序的要求，是摆在国企面前的一大难题。自贡地区重大项目跟踪审计关于项目审批环节的审计意见和建议，促进了政府改革建设项目审批制度，对政府构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系起到了专业和客观的指导作用。

4.3 延伸监督职能，震慑相关单位违法违纪行为

重大项目涉及单位广、资金量大、审批环节多，是腐败问题易发多发的领域，其危害不可小觑。审计监督作为党和国家八大监督体系的重要组成部分，是国家治理体系中的一项重要的基础性制度安排，发挥着基石和重要保障的作用。跟踪审计通过对重大项目的推进过程持续跟进，重点关注决策审批、金融信贷、招标采购、设计监理、分包转包、资金拨付等关键环节，可延伸到所有与重大项目有关的单位，对各类违法违纪行为具有强大的威慑作用，进一步推动各部门、各单位构建科学规范、相互制约、高效运行的管理体系，营造风清气正的建设环境。

4.4 促进国企增强市场竞争意识

在交通、水利、城市基础设施、生态环境保护等建设领域的公益性项目多由国有企业出资建设。重大项目跟踪审计能够促进被审计单位树立正确的市场经济理念，增强市场竞争意识，改变不利于企业可持续发展的习惯性做法。如集团化运行下的内部关联方交易，以内部定价替代市场竞争，既违背了市场竞争，也不利于重大项目节约投资。跟踪审计依法依规对建设单位进行监督，通过审计报告向政府部门、社会公众等各方通报项目运行情况，促进企业增强市场竞争意识，按市场规律办事，有效规避内部交易产生的各类风险。

5 国企重大项目跟踪审计面临的问题

近年来，跟踪审计得到了一定推广，越来越多的国企主动请求审计机关对重大项目进行跟踪审计，这是现行工程建设领域比较有效的审计方式。但是，现阶段重大项目跟踪审计还处于摸索阶段，审什么、怎么审还没有统一的执行标准，在一定程度上制约了重大项目跟踪审计的发展。

5.1 国企重大项目跟踪审计缺乏法律依据

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了全面推进依法治国的总目标，也对审计提出了更新的要求，“要完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。近年来，随着基建项目的数量增多，重大项目跟踪审计迎来良好的发展期。但由于国企重大项目跟踪审计缺乏法律依据，难以实现审计的有效全覆盖。

5.2 国企重大项目跟踪审计力量相对不足

由于重大项目跟踪审计多以驻场审计为主，审计范围更加广泛，审计深度更加深入，而审计机关受到人员编制和预算经费等因素的制约，审计机关审计力量有限。加之工程重大项目的复杂性和多样性，跟踪审计人员不仅要通晓审计专业知识，也要懂得工程施工技术、投资概预算控制、经济合同管理、工程类法律等多个领域的专业知识，成为一专多能的复合型专业人才。实际工作中，懂工程技术的不懂经济学，懂经济学的不懂工程技术是非常普遍的现象，由于审计人员有限，能审会审重大项目的审计人员更是少之又少，很难通过跟踪审计实现重大项目全覆盖。

5.3 国企重大项目跟踪审计风险较高

由于审计机关具有较高的公信力和权威性，受到政府部门和社会各界的广泛信任。在国企重大项目的推进过程中，各方为规避重大项目推进过程中出现的风险，通常请求审计机关介入管理过程，特别是投资决策、资金管控等，审计机关一旦介入，会影响监督者的审计定位，容易产生越位、错位行为，导致较高的审计风险。

6 国企重大项目跟踪审计的改进措施

6.1 加强国企重大项目跟踪审计法规制度建设

依法审计是审计法治的核心要义。李金华曾对“依法审计”作出专门的诠释，他指出：“依法审计，我的理解有两层含义：一方面，作为审计主体，我们自身的行动要有法律依据，依照宪法和有关法规行使审计监督权，不能随心所欲，不能离开审计程序，不能做在法律上站不住脚的事。另一方面，对审计客体来说，衡量是非的标准是法规。”现行的审计法规体系在重大项目跟踪审计方面还不尽完善，为使国企重大项目跟踪审计得到全面推广，应确保有法可依，形成完善的跟踪审计法规制度体系和操作指南，使国企重大项目跟踪审计逐步实现法治化、规范化、常态化。

6.2 统筹安排审计力量，提高跟踪审计效率与效果

目前，审计机关均面临人员少、项目多的矛盾。而国企重大项目跟踪审计日益成为审计机关的工作重点。审计机关应根据国企重大项目推进情况，统筹安排审计力量，采取驻场审计和资料送审相结合，有针对性地开展国企重大项目跟踪审计。同时，可通过购买服务和调配内审人员的方式，进一步补充审计力量，突出重点时间节点、重点方向及重要事项的监督。

6.3 分清角色定位，协调好监督与服务职能

根据国家审计准则相关规定，审计机关跟踪审计的基本职能仍然是对被审计单位进行独立的审计监督，审计人员只是国企重大项目的审核监督者，不是项目管理者，其主要负责对重大项目投资决策、招投标、材料和设备采购、国企“三重一大”等方面的执行情况进行监督审查，而不是从事具体的项目管理工作。重大项目建设过程中难免会出现新情况、新问题，建设单位甚至是各参建方也会主动向审计机关进行业务咨询，审计人员应具有服务意识，结合自身的专业和经验，审慎回复。无法解答的问题，应建议建设单位和各参建方向有權机关寻求解释。

6.4 加强对审计人才的培养，提高审计人员的综合素质

培养审计人才是做好国企重大项目跟踪审计的基础，审计机关应按照政治过硬、知识结构合理、业务技能精湛的标准，选配更多的复合型专业人才充实审计队伍。同时，要针对性地抓好审计人员的培训，以国企在建重大项目为实践，通过“以审代训”提升现有审计人员的综合素质和作战能力。通过人才发掘、人才引进、实战培训、内外交流等多种方式，逐渐补充完善重大项目所需审计人才，为实现国企重大项目审计全覆盖打下基础。

7 结语

国企重大项目投资规模大、涉及领域广、参与单位多、技术要求高，面临更高的环境风险、经营风险、管理风险和财务风险，极易成为事故多发地、浪费集中地、腐败滋生地。跟踪审计着眼于预防，将审计关口前移，能有效发挥审计“免疫系统”功能，及时进行风险预警、风险处置、风险防范，进一步促进国企风险管控能力的提升，同时，能够确保国有资金高效安全运行，从而实现重大项目预期目标。

【参考文献】

【1】崔振龙，王长友.跟踪审计[M].北京：中国时代经济出版社，2014.

【2】毕玉梅.浅谈建设项目跟踪审计[J].财经界，2019（5）：141.

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