我国土地储备融资的政策变革和模式创新探讨

杨绪忠

【摘要】土地储备工作的开展，能够使土地得到合理科学地应用。而土地储备融资，则是土地储备工作开展的必要条件之一。但是，长期以来，在城市发展过程中存在一系列的利益冲突，进而使土地储备融资工作引发了相关问题，比如土地储备机构收储土地的交易模式不够合理，使交易效率难以得到有效提高。因此，做好土地储备融资的政策变革工作便非常关键。本文以我国土地储备融资的背景及政策变革的成因、形式为切入点，进一步分析土地储备融资创新措施，以期为土地储备融资工作的顺利高效开展提供一些具有价值的参考建议。

【关键词】土地储备融资；政策变革；创新措施

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.012

基于城市发展进程中，城市开发用地供给不足是常见的现象。并且，城市发展中的利益冲突现象显著，主要表现为不同区域与不同土地权利人之间存在利益分配方面的矛盾。为了解决这些矛盾问题，便有必要完善城市土地储备制度，并做好土地储备融资方面的工作。但是，从现状我国土地储备融资的政策，尚且还有待革新[1]。因此，为了促进土地储备融资工作的顺利高效开展，本文围绕“我国土地储备融资的政策变革和模式创新”进行分析研究价值意义显著。

1、我国土地储备融资的背景及政策变革的成因、形式分析

1.1土地储备融资的背景

在城市发展中存在的利益冲突，使得土地储备制度的实施显示出一系列的问题。从地方政府层面来看，希望对城市发展过程中的土地增值收益能够扩大，并为地位政府所有。但是这期间也存在一些不合理的现象，比如：其一，在利益的驱动之下，土地储备机构把原土地权利人排除在土地增值收益分享以外；其二，在利益的驱动之下，土地储备机构的高负债融资风险较大，进而引发故意提升土地出让价格的情况。此外，考虑到原土地权利人在土地增值收益获利能够有效排除，基于土地收储期间，土地储备机构实施了对原土地权利人的所有权益进行置换的处理方法。显然，这种做法会进一步引发一些问题：首先，原土地权利人只能够获得固定的收益性质的补偿，而在未来随着土地的增值产生的浮动收益，则和原土地权利人无关。其次，原土地权利人在转让土地权益过程中，对于土地储备机构来说，需补偿的资金量大，包括了征地补偿金、拆迁补偿金以及其他相关事宜的补偿金等，显然这将使土地储备机构的融资需求大大增加。

1.2政策变革的成因及形式

（1）成因。在上述土地储备融资分析中，不难看出，土地储备机构采取置换原土地权利人的所有权益的方式，使原土地权益人排除在土地增值收益之外，土地储备机构的这种垄断行为，使其具备了很强的债务融资能力。但是，受到诸多因素的影响，土地储备机构会潜在多方面的高负债融资风险，具体表现为：其一，在土地收储成本升高的情况下，或出让价格降低的情况下，会使土地储备的收益空间大大降低；其二，在土地收储成本升高的情况下，加之征地的困难程度提升，会使土地储备机构的垄断收益大大降低。

（2）形式。在以上成因影响下，使得我国土地储备融资的政策变革缺口需求扩大，因此在2016-2018年期间，先后颁布了《土地储备资金财务管理暂行办法》、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》、《土地储备资金财务管理办法》等，虽然能够取得一定的成效，但是随着土地储备融资工作的不断推进，也潜在一些有待改进的地方。而从目前最新的《土地储备管理办法》、《土地储备之间财务管理办法》来看，对于土地储备机构应用银行等金融机构的贷款，采取了禁止的处理措施；同时，对土地储备专项债权当作土地储备的债权融资方式进行了充分的明确[2]。此外，对于上述提到的“两个管理办法”，明确要求采取土地储备资金使用绩效评价。然而，在上述政策背景下，使发行土地储备专项债券对土地储备机构的资金使用效率及业绩表现，提出了很高的要求，且在审批手续方面也存在较高的复杂性，在土地储备机构债券融资难度增加的情况下，使其债券融资的意愿降低。在土地储备机构融资降低的情况下，会使城市发展受到较大的阻碍，进一步使地方经济的发展受到制约。

2、土地储备融资创新措施分析

为了解决土地储备融资政策变革过程中产生的一些问题，则有必要对土地储备融资进行创新。总结起来，具体创新措施如下：

2.1创新基本思路

基于国家层面分析，对土地储备机构债务融资给予一定的限制，其目的在于降低地方政府的债务风险，并不是对土地储备的融资需求给予否定[3]。而为了预防控制土地储备融资政策变革带来的问题发生，则需对土地储备机构采取私募股权基金的模式进行融资给予鼓励，此类全新的融资模式，在风险控制、成本控制优势方面均较为突出，进而可以使土地储备债务风险得到有效控制，并使房地产价格得到有效调控。

2.2落实私募股权融资模式

从土地储备债务风险的控制角度考虑，土地储备机构落实私募股权融资模式，可以使其债务融资的规模有效降低，进一步使债务风险得到有效防控。基于私募股权基金当中，土地储备机构则属于一般性质的合伙人，或者和其他具备一级土地开发资质的主体一起作为一般性质的合伙人，剩余投资主体则视为有限合伙人，各合伙人分工明确，职责明晰，可分散风险，使土地储备机构获得高效的土地增值收益的同时，使融资风险大大降低。

2.3解决相关补偿性问题

对于土地储备机构的交易成本来说，主要在收储环节产生。考虑到土地收储效益得到有效提升，土地储备机构则需做好原土地权利人的相关协调工作，使相关补偿性问题得到有效解决，比如收储条件协议问题、补偿标准问题、补偿方式方法问题等等[4]。而在私募股权融资模式下，对于原土地权利人入股私募股权基金给予充分鼓励，这样也讓双方之间原本的买卖合同关系转变为投资合作关系，从而使相关补偿性问题得到有效协调及解决，不但能够满足原土地权利人的经济需求，而且还能够使土地储备机构的融资压力大大减轻，以此达到“双赢”的效果。

结语：

综上所述，我国土地储备融资的政策变革过程产生了一系列的问题，为了规避相关问题，有必要创新土地储备融资模式，针对土地储备机构采取私募股权基金的融资模式，需给予鼓励。因此，需进一步落实私募股权融资模式，并解决相关补偿性问题，以此使土地储备融资的风险大大降低，使土地储备机构的土地增值收益实现最大化，最终为我国土地储备管理工作的可持续发展奠定夯实的基础。

参考文献：

[1]王振坡，刘璐，牛家威.我国城市土地储备制度的演进逻辑与变革方向[J].中国房地产， 2020（06）： 35-41.

[2]张胜杰，高雅.举债融资机制改革后的土地储备融资风险与对策建议[J].国土资源， 2019（11）：52-53.

[3]董琳.土地储备融资方式及风险分析[J].现代商业，2019（17）：75-76.

[4]程即正，孙佳颖，程宝库.论我国土地储备融资的政策变革和模式创新[J].理论与现代化， 2019（02）：103-112.