东丰县耕地后备资源调查评价研究

李先

吉林省国土资源调查规划研究院，吉林 长春 130061

0 引言

耕地是重要的自然资源，是人类赖以生存和发展的基础，同时也是国家粮食安全和经济有序发展的基本保障。耕地后备资源是耕地的重要储备库，是耕地总量动态平衡、“占一补一”的重要保证。

1 研究区概况

东丰县位于吉林省中南部，地理位置东经125°26′～125°50′，北纬42°18′～43°14′之间。东、南与梅河口毗邻，西、南与辽宁省清原县相接，西与东辽县、辽宁省西丰县以山为界，北与伊通县、磐石县隔河相望。

东丰下设12个镇、2个乡，其中有1个少数民族乡。总面积2 523.68 km2(图1)，年平均气温4.2 ℃，年平均降水量为665.2 mm。

图1 东丰县行政区划图Fig.1 Administrative division map of Dongfeng County

2014年东丰县全县地区生产总值172.31亿元，人均生产总值4.30万元，全社会固定资产投资 133.01亿元。全市呈现出经济持续增长、人民实惠增多、城乡环境改善、社会和谐稳定的良好局面。

2 耕地后备资源调查评价

(1)调查评价对象：耕地后备资源调查评价对象不是区域内所有土地，是指可开垦土地、可复垦采矿用地两大类和新增耕地[1]。

调查评价技术路线和方法：按照自然资源部《全国耕地后备资源调查评价技术规定》《全国耕地后备资源调查评价工作方案》《农用地质量分等规程》和《全国耕地后备资源调查评价技术方案》和各地区具体实施细则(吉林省自然资源厅《吉林省土地资源调查评价实施细则》)要求，根据已掌握的土地资源利用状况和水资源供给的情况，内外业结合，以东丰县土地利用现状图为工作底图，先在室内根据土地详查及土地变更调查资料在工作底图上钩绘图斑并填写可开垦土地和可复垦土地调查表格，再进行实地调查，最后将调查表的内容输入计算机并进行汇总。调查的同时，根据耕地后备资源所处位置和环境状况、供水情况及土壤条件等因素，进行耕地后备资源土地适宜性综合评价[2]。

(2)调查评价指标：依据《全国耕地后备资源调查评价技术方案》，并结合东丰县耕地资源基本情况，分别从气候条件、立地条件、生态环境、区位指标等方面选择评价指标，具体11项评价指标。详见表1 耕地后备资源不宜耕评价指标表[3]。

表1 耕地后备资源不宜耕评价指标表

(3)调查评价方法：采用自然适宜度系数来衡量耕地后备资源开发的适宜程度，自然适宜度系数的计算是根据耕地后备资源不宜耕的11个评价指标和重要性进行权重设置，将不同图斑的评价指标与权重相乘，最终得到耕地后备资源图斑的宜耕评价结果。自然适宜度系数越大，表示耕地后备资源开发适宜程度越高，开发难度就越小，可规划为近期重要开发区；自然适宜度系数越小，适宜程度越低，开发难度就越大，可规划为中期或远期开发[4]。

耕地后备资源重点开发区应是区域内部最适宜进行耕地后备资源开发的重点区域，生态环境现状良好，开发基础与开发条件好，开发优势度好，开发强度高，进行开发不影响区域生态环境质量与生态功能。

耕地后备资源允许开发区是区域内部较适宜进行耕地后备资源开发的区域，生态环境现状稳定，没有明显的生态环境问题，开发强度适中，耕地后备资源的开发对区域主体生态功能的发挥没有明显的负面影响。

耕地后备资源限制开发区是区域内部勉强可以进行耕地后备资源开发的区域，具备必要的开发基础与开发条件，但是这些区域生态环境具有一定的敏感性与脆弱性，其开发易导致生态环境退化。虽然这类地区可以进行耕地后备资源的开发，但是需要对开发方向和开发强度进行限制，以防出现生态环境退化问题。

耕地后备资源禁止开发区是区域内部不适宜进行耕地后备资源开发的区域，主要包括具有重要生态功能的区域、对区域生态安全格局具有关键作用的区域、生态环境非常敏感或脆弱的区域等。

3 调查评价结果分析

3.1 耕地后备资源类型

东丰县耕地后备资源涉及到其他草地(043)，内陆滩涂(106)，采矿用地(204)和裸地(127)四种地类，共有2 799个图斑，总面积2 215.08 hm2。根据调查评价结果，目前宜耕的可开垦和可复垦土地共涉及图斑1 314个，面积为786.32 hm2，占可开垦土地总面积的35.50%，主要类型为其他草地、内陆滩涂和裸地。其中其他草地面积为400.43 hm2，面积最大，涉及695个图斑，占宜耕可开垦土地面积的51.44%，其次为内陆滩涂，共计283.58 hm2，涉及图斑391个，占宜耕可开垦土地面积的35.72%；其余为裸地，涉及图斑226个，面积分别为96.08 hm2，占宜耕可开垦土地总面积的12.06%，采矿用地面积为6.23 hm2,面积最小，涉及图斑2个，占宜耕可开垦面积的0.78%(表2，图2)。

图2 东丰县宜耕土地构成图Fig.2 Composition of arable land in Dongfeng County

表2 东丰县宜耕的可开垦和可复垦土地结构表

由此可以看出，东丰县宜耕可开垦土地主要类型是内陆滩涂和其他草地，二者面积合计为684.01 hm2，占可开垦土地总面积的87.16%，其余合计所占比例仅为12.84%。

3.2 宜耕可开垦耕地后备资源的空间分布及特点

从全县宜耕的可开垦土地总量分布上看，横道河镇分布最多，占全县可开垦土地总面积的23.08%，其次是黄河镇、大阳镇和小四平镇，分别占可开垦土地总面积的11.80%、9.21%和9.11%，猴石镇可开垦土地面积最少，只占到全县可开垦土地总面积的0.91%，其次是大兴镇，占到2.19%(图3)。

图3 东丰县宜耕的可开垦土地分布图Fig.3 Distribution map of arable land in Dongfeng County

3.3 可复垦耕地后备资源

东丰县共有采矿用地图斑154块，总面积534.28 hm2。根据调查评价，目前东丰县宜耕的可复垦采矿用地共涉及图斑2个，面积为6.23 hm2，占可复垦采矿用地总面积的2.31%，主要类型是废弃的砖瓦窑和采石采砂场。

4 耕地后备资源开发利用的建议

4.1 耕地后备资源开发利用的思路

(1)梯次开发，系统规划：依据耕地后备资源的质量、开发的难易程度和开发的经济、技术投入和成本回收的年限及基层的参与积极性，梯性、有序开发，编制土地整治规划，详细设计项目区、开发的重点工程及生态效益、社会效益和经济效益，为科学合理开发耕地后备资源提供指导[5]。

(2)立足地方，分而治之：东丰县的耕地后备资源在空间上分布不均衡，应根据区域耕地后备资源开发的方向与强度，生态保护区、生态脆弱区、基本农田保护区和城镇建设重点区的空间分布，确定重点、允许、限制和禁止耕地后备资源开发区的类型[6]。

(3)健全制度，多元投资：东丰县近七年都进入全国百强县，经济增长速度和人均GDP列全省前列，应充分利用这种优势，拓宽投资渠道，鼓励多元投资者对耕地后备资源进行适度规模的开发；同时要保护其投资效益的稳定性。这就要求一方面投资者经营期间的土地使用权应得到严格保护；另一方面，在国家规定的农用地使用权限30年的基础上，允许有经营权的开发者可在任何时刻申请提出延长续用30年或更长，国家、集体无特殊原因不得阻止。这样就会形成投资者在开发使用一定期限后形成投资激励机制，对耕地后备资源的开发利用行为长期化。建立完善的耕地后备资源土地权属制度，促进农村土地的合理流转，壮大农村集体经济，改变目前农村集体经济薄弱的局面。

(4)适时监测，信息管理为适时适地对耕地后备资源进行监管，应建立定点采样监测制度，监测具体地块和图斑上的耕地后备资源的质量变化，对已开发、已复垦和待开发、待复垦的土地建立空间数据库和属性数据库，进行数据库分析，得到质量变化、对周边生态环境的影响、土地经营规模、对粮食产量的影响、不同经营规模对土地整治的要求和不同土地流转对耕地经营模式的影响，进而提出适合该区域的管理和开发模式。

(5)创新模式，提高质量：根据县域内地域差异，存在限制因素的差异，研发创新开发模式，比如经济相对落后的乡镇，应属于“农业生产条件与扶贫开发”区域，申报重大项目区，争取国家资金、地方配套和民间投资共同开发，实现生态安全和生产安全。在经济相对发达、耕地后备资源类型开发难度相对小的乡镇，开发的主要任务是建设高产稳产基本农田，确保粮食安全，延长产业链条，促进本地区的经济发展和城镇化水平。

4.2 耕地后备资源的开发格局

(1)东丰县近期重点开发区 ，即耕地后备资源重点开发区。

东丰县域中部为近期重点开发区，该区包括黄河镇、二龙山镇、东丰镇和南屯基镇。该区耕地后备资源面积为263.46 hm2，占全县耕地后备资源面积的33.51%。

开发利用的有利条件：该区地势相对较低，地形单元相对比较完整，河谷和台地所占比重较大，地形坡度小，土壤有机质含量较高，区内有多条河流为灌溉提供了充足的水源，有利于后备土地资源的开发。

开发利用的限制因素：区内白浆土分布面积较大，而且排水条件不畅。在开发利用过程中应注意改善土壤结构和排水条件，提高土壤肥力。

(2)东丰县中期开发区， 即耕地后备资源允许开发区和耕地后备资源限制开发区。

县域南部为中期开发区，该区包括小四平镇、大阳镇和横道河镇。该区耕地后备资源面积为325.55 hm2，占全县耕地后备资源面积的41.40%。

开发利用的有利条件：区内主要灌溉水源为横道河和梅河，灌溉条件较好，农业基础设施较好。

开发利用的限制因素：该区林地面积较大，且大部分属于国有林场，地形单元相对比较破碎，丘陵所占比重较大，地形坡度较大，耕作便利度低。土壤质地粗，以砾、砂质土壤为主。开发利用中应避免陡坡开荒，减少水土流失。

(3)东丰县远期开发区，即耕地后备资源禁止开发区。

县域北部为远期开发区。该区包括那伯丹镇和沙河镇，耕地后备资源面积为48.55 hm2，占全县耕地后备资源面积的6.17%。该区域耕地后备资源相对较少，成片开发难度较大。

4.3 “不稳定耕地”利用对策

为了加大生态公益林建设，控制性地保护好城镇饮用水源区、重点水源涵养区等重要生态功能区，保障各类生态功能用地，对于“不稳定耕地”应分而治之。

第一，东丰县属东部长白山与西部松辽平原的过渡地带，伊通河从北向南流经本县，因此，东丰县在整个区域中的生态地位非常重要，尤其是在水环境形势日益严峻的今天，保证本地区生态环境的质量对区域生态功能的发挥具有十分关键的作用；但是，由于受到经济利益的驱使，大量林地被开垦为耕地，尤其是坡度10°以上的低山丘陵区坡地和山地上被开垦的林地，破坏了生态系统水源涵养功能的发挥；同时，林地的开垦还容易引发严重的水土流失问题。因此，必须实施退耕还林。

第二，位于河道泄洪区内的不稳定耕地，由于其农业生产的稳定性差，且阻碍了河道行洪，造成了严重的安全隐患。这部分耕地应逐步实施退耕。

第三，为维护社会稳定和现耕地使用者的利益，需要退耕的不稳定耕地应根据耕地所在区域的生态功能重要性进行分级，分阶段实施退耕还林工程。在实施退耕之前，仍按耕地管理、对待，享受粮食直补等有关补贴政策。

第四，作为吉林省主要林区之一，东丰县应该将耕地退耕还林工程与人工林建设工程结合起来，有针对性的退出生态补偿政策以引导农民将耕地逐步转换为兼具生态效益与经济效益的人工林或商品林，一方面可以解决不稳定耕地的处理难题，另一方面也可以提高农民的生产积极性。