突发公共卫生事件防控视角下中国公共卫生队伍建设研究

周 健徐世江

（1.辽宁大学经济学院 辽宁 沈阳110036；2.潍坊科技学院经济管理学部 山东 寿光262700）

公共卫生队伍是公共卫生事业发展的灵魂，在突发公共卫生事件防控中发挥着关键的作用。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要将加强公共卫生队伍建设作为完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系的重要内容[1]。

从现有的文献来看，对中国公共卫生队伍建设的研究集中在以下两个方面：第一，公共卫生队伍建设面临的问题及对策。当前中国专业公共卫生队伍建设面临着人员短缺[2]、知识结构不合理，应急能力不足、管理手段不尽科学[3]、人才流失严重[4]等问题。因此要将公共卫生人才培养作为国家战略，确立高标准公共卫生卓越人才培养模式[2]；加强突发事件的判断能力、现场指挥能力、管理能力等的培养[3]；合理设置工作岗位，完善绩效考核制度，建立人才培养及人才合理流动机制等[4]。第二，公共卫生教育在公共卫生队伍建设中的作用。公共卫生教育是公共卫生人才培养重要途径。蔡志奇指出了当前公共卫生教育存在的普遍问题，如专业培养与实际工作脱节、课程体系不合理、实践能力培养欠缺以及社会适应与沟通能力有待加强等，并由此提出了重视师资队伍建设、强化教学改革、注重实践能力培养、提高学生的创新能力等对策[5]。除了对于普遍存在问题提出的较为宽泛的对策外，一些学者也专门探讨了解决某一方面问题的具体对策。毛宗福等针对公共卫生教育国际化程度较低的问题，探讨了通过强化国际合作交流，建立与国外高水平大学的全面合作关系，聘请校外实践导师等措施培养国际视野公共卫生创新人才的模式[6]。万成松等针对应急能力不足的问题，探索了建立应急型公共人才培养的特色课程体系，进行公共卫生与预防医学专业实习，举办公共卫生应急演练演习等解决办法[7]。段志光等针对公共卫生教育“终身性”不足的问题，提出了构建以院校教育—毕业后教育—继续教育为脉络的公共卫生人才培养体系，规范本科教育，优化研究生教育，加强继续教育[8]。王朝昕等针对公共卫生教育与实际部门脱节的问题，提出了重视各地疾控等卫生部门与高校公共卫生学院的医教协同发展[2]的建议。

已有文献对中国公共卫生队伍建设做了较为全面的分析，为进一步展开深入研究提供了理论和现实基础。本文以突发公共卫生事件防控为背景，探索中国公共卫生队伍建设当前面临的挑战、形成的原因和相应的解决对策。

一、中国公共卫生队伍应对突发公共卫生事件时面临的挑战

（一）公共卫生高层次人才缺失

当面对突如其来的未知性极强的突发公共卫生事件时，防控必须要依靠科学。科学防控，一是可以正确引导人们应对突发公共卫生事件的防控行为，稳定人心、坚定信心；二是可以利用在临床救治和药物、检测技术和产品、病毒病原学和流行病学等方面取得的科学成果救治突发公共卫生事件中的受害者，有效地遏制和解决突发公共卫生事件所产生的危害。

科学防控的实现必须要依赖具有科学素养的公共卫生高层次人才。然而，目前中国公共卫生高层次人才数量依然不足，创新型、复合型尤其是领军型高层次人才严重缺失[9]。更为严峻的是，在中国高层次人才短缺的情况下，公共卫生高层次人才流失现象十分严重。2019年，曾光教授指出，“近三年来，仅国家疾控中心流失的中青年骨干计有百人之多”[10]。2013—2017年，上海市公共卫生中心各条线均有骨干提出离职申请[11]。高级别机构和经济发达地区尚且如此，其他经济欠发达地区和低级别机构高层次人才流失更为严重。

（二）基层公共卫生人员短缺

作为居民生活聚集的基层必然是突发公共卫生事件联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线[12]，只有做好基层公共卫生防控工作，才能及时有效地将突发公共卫生事件控制住。

中国拥有数量巨大的社区和村庄，这些基层单位公共卫生人员往往配备不足，专业公共卫生防控人员更是少之又少，大多是由医务人员或工作人员“客串”。具体来说，村一级应对突发公共卫生事件的管理班子是以村支部书记、村委会主任、妇女主任、综治委员等为核心，提供专业公共卫生技术支持的人员则是村卫生室或乡镇卫生院的医生和护士[13]。2018年，中国每千农村人口乡镇卫生院人员数仅为1.45人，平均每村村卫生室人员数为2.32人，难以满足农村的防控需求。城市社区卫生服务中心也承担着应对突发公共卫生事件的责任，但是缺乏专业的公共卫生人员，主要由临床医师、全科医师以及护士兼职从事公共卫生工作[14]。即使是这样，社区卫生人员配备仍显不足。2018年，城市每千常住人口仅有社区卫生人员0.54人①，这相对于每个社区上万居住人口来说明显杯水车薪。

除此之外，飞机、高铁、地铁等公共交通工具则形成了“流动的基层”，在促进城市内部以及城市间人和要素流动的同时，也成了病毒细菌大流行的天然中介[15]。而这一“流动的基层”更是只有工作人员临时充当紧急医疗救护角色，公共卫生人员配备几乎是零。

（三）公共卫生人员配置明显滞后于人口城市化发展水平

快速城市化形成了城市发展的高度网络化、高密度性、高流动性等特点，这往往使城市成为突发公共卫生事件的传播中心，而主要城市一旦成为疾病传染中心，疾病防控形势就会更加复杂、更加严峻[16]。人类历史上最为严重的几次大规模传染病几乎都是沿着贸易路线在城市间传播的，因此，必须要重视快速城市化下公共卫生防控工作。

由表1可见，2010年，中国城市每千人常住人口公共卫生机构人员数为0.454人，略低于农村的0.462人，两者与常住人口城市化率基本一致。但是，2011年之后，中国常住人口城市化率超过了50%，且持续上升，然而城市每千人常住人口公共卫生机构人员数始终低于农村，差距也有所扩大，2014年城乡之间的比例降至最低的0.68，尽管之也呈现回升态势，但2017年也仅为0.73，远低于2010年的0.98②。

表1 2010—2017年中国城乡公共卫生机构人员状况

由图1可见，2017年各地区常住人口城市化率与每千人专业公共卫生人员数之间呈现明显负相关关系，也即常住人口城市化率越高，每千人专业公共卫生人员数就越低，这明显反映出，专业公共卫生人员配备比例与常住人口城市化水平相背离的问题。

图1 2017年不同地区常住人口城市化率与每千人专业公共卫生人员数的关系

由此可见，在农村人口加速向城市转移的背景下，中国城乡间公共卫生人员的分布明显滞后于常住人口城市化的发展水平，当前城市公共卫生防控力量薄弱。2017年，中国城市每千常住人口公共卫生人员仅为0.54人（见表2），远低于2017年《规划纲要》的预期标准0.71人③，明显滞后于快速城市化对于公共卫生防控工作的需要。

（四）公共卫生人员配置显著迟滞于流动人口发展水平

从历史上来看，流动人口一直是传染病传播的重要载体，往往也会成为传染病的最大受害者之一。2015年，中国流动人口总量为24597万人，其中跨省流动人数为9691万人，占比39.4%，省内流动14906万人，占比60.6%。根据2017年流动人口动态监测调查显示[17]，一是流动人口对重大传染病知晓率较高但对于传播途径、预防措施等内容了解不全面，甚至存在认识误区。这就极易导致部分流动人口因为自身防控意识和能力欠缺，成为突发公共卫生事件的受害者和传播源。二是患有确诊高血压的比例为4.3%，患有Ⅱ型糖尿病的比例为0.8%，同时患有此两种慢性病的比例为0.5%，但绝大多数流动人口对重大慢性非传染性疾病的风险防控意识不足。三是2016年1/4的流动人口出现过传染病症状，但就诊率不足五成，常见传染病症状的就诊率更低，其中年长的流动人口更倾向于选择自我治疗或自愈。在如此庞大的流动人口规模下，加强流动人口公共卫生防控对于控制突发公共卫生事件十分重要。

在人口大规模流动的情况下，流入地的公共卫生防控面临着严峻挑战。如东部地区是中国最大的流动人口输入地，2015年占比为54.8%，其中吸纳跨省流动人口比例为78.2%[17]。但是，由表2可见，2017年东部地区每千常住人口公共卫生机构人员数仅为0.57人，是三个区域最低的，且远低于《规划纲要》的预期标准。其中，北京和上海也只是达到了《规划纲要》的预期标准，其余8个地区均低于《规划纲要》的预期标准。由此可见，东部地区作为中国人口流动规模最大、流动性最强的地区，其防控压力之大、防控人员配备之少形成鲜明对比。

表2 2017年各地区公共卫生机构人员配备状况

（五）公共卫生人员实际防控能力和应急能力不足

突发公共卫生事件爆发具有突然性，而且在持续过程中会伴随数次突发事件的冲击。提高突发公共卫生事件防控的应急能力可以在第一时间做出反应，采取有效的防控措施将突发公共卫生事件控制住，并最大限度地降低其所造成的损失或危害。

中国部分公共卫生人员缺乏实际防控能力，更欠缺应急处置能力，关键时刻难以应对重大突发公共卫生事件。基层公共卫生人员的这一问题尤为突出，他们大多只负责平时的公共卫生宣传工作，实际上对公共卫生防控知识仅有所了解，不会做流行病学调查，不懂卫生监督程序，没有应对突发公共卫生事件的能力，这样既不能保护居民，也保护不了自己。

二、中国公共卫生队伍建设面临挑战产生的原因

（一）公共卫生人员社会地位不高、收入水平低、职称晋升空间小

第一，社会地位不高。马斯洛在需求层次理论指出，人都有尊重的需要，即希望有地位，受到别人的尊重、赏识和认同。公共卫生人员只有在出现公共卫生事件才会被人们所关注，但也经常成为被谴责的角色，很难获得自我的身份认同感和他人的社会认同感，这容易导致其丧失对自己从事的公共卫生事业的信心和热情。

第二，收入水平低。收入水平，一方面是生理层次的需要，是保障生存的基本手段；另一方面是尊重层次的需要，是社会地位的一个显性标志。一项关于公共卫生行业薪酬的调查问卷显示，中国多数基层公共卫生工作者，特别是年轻的公共卫生从业者的待遇，仍徘徊在最低工资标准的门槛上，甚至低于最低工资标准，而同等资历中国公共卫生从业者的收入与美国相差近40倍[18]。中国经济发达地区的上海亦是如此，其公共卫生中心人员工资总额水平处于市级医院最低水平，员工薪酬待遇在全市三甲医院中处于最低水平。因此，当公共卫生人员明显感受到其薪酬水平难以满足生活需要时，工作积极性的下降则不可避免。

第三，职称晋升空间小。职称晋升，一方面其是增加收入的主要方式，另一方面其也是社会地位的一个显性标志。一是2017年疾病预防控制中心卫生技术人员56.3%是初级职称及以下，而且工作年限20年以上的人中可能会有25.1%的人无法聘任到中级职称④；二是中青年高级专业技术资格人员，只能聘任在高级岗位的较低等次；三是职称评定偏重于学历和文章，这对于基层从事实际防控工作的公共卫生人员来说有失公允。职称晋升空间小就会使得公共卫生人员无法减轻生活的压力，也难以体验到自己的成就和价值。

（二）学校高层次人才培养不足

2016年，中国公共卫生相关专业的本科生、硕士研究生和博士研究生招收人数较少，分别约为12700人、2500人和400人[8]。更为严峻的是，一些高校公共卫生相关专业的学生不愿从事公共卫生工作，甚至在就读期间就想转到临床或其他学科，如北京大学医学类学生专业分流时，大部分学生都会选择临床专业，很少主动选择公共卫生专业[18]。作为一个理性人会在教育投资的成本和收益间进行比较，当临床专业能带来更大的投资收益率时，这些学生就不会选择公共卫生专业。

（三）缺乏应对突发公共卫生事件实践能力和应急能力的培养

第一，应对突发公共卫生事件实践能力和应急能力培养的意识淡薄。“非典”之后，中国建立了比较完善的疾病预防监测体系和应急机制，在抗击禽流感、H1N1等突发公共卫生事件中发挥了巨大的作用。但是，“非典”后的突发公共卫生事件大多具有区域性、传染规模有限的特点，这就使得部分公共卫生机构对全国性、传染规模巨大的突发公共卫生事件的再次出现存在侥幸心理，而这容易导致应对突发公共卫生事件实践能力和应急能力的培训和演练流于形式。

第二，学校公共卫生教育中应对突发公共卫生事件实践能力和应急能力的培养薄弱。现在学校在公共卫生人才培养上都开设了应对突发公共卫生事件实践能力和应急能力培养的相关课程和实践环节，但是，一是讲授相关课程的老师本身没有实践经验，从书本中来到书本中去，大多是纸上谈兵；二是缺少实训基地，没有建立与实际部门的交流合作平台。

（四）城市建设中对于公共卫生队伍建设关注度不够

在财政资源有限的情况下，城市的主政者总是选择将其用在短期社会经济利益显著的“大概率事件”上，对于长短期都难以显现社会经济利益的“小概率事件”的投入则会弱化。目前中国的城市建设主要关注两个方面：为了满足人们居住、就业、休闲与交通等基本功能的需求；致力于促进经济增长。因而在公共卫生防控，特别是应急防控规划和相应的治理体系构建上还存在着短板[19]。正因如此，大多数城市建设缺乏公共卫生队伍发展规划，即使有也可能执行不到位。2014年，《武汉国家医疗卫生服务中心发展规划》提出了要把武汉建设为国家级公共卫生服务示范中心，对公共卫生人员的配备也制定了相应的标准。然而，对武汉市52家公立医院的调查结果显示，公共卫生科工作人员总计201名，配备人员最多10人，最少为1人，二级及三级医院人员配备均不足3人，明显低于相关配备标准[20]。

（五）专业公共卫生队伍建设投入不足

我国在公共卫生体系建设上倾向于“硬件”投入，在专业公共卫生队伍建设方面重视不够，实际投入不足。2002—2012年疾控中心人均人员经费增长290.6%，人均公用经费增长为190.8%，远低于同期全国财政支出增长速度的471.1%和人均GDP增长速度的308.8%[21]。经济发达地区亦是如此，如2017年江苏全省疾控机构人员经费财政保障比例平均为86.6%，仍有16.4%的疾控机构人员经费财政保障比例低于70%，人员经费缺口总计约1.7亿元，其中县级疾控中心人员经费财政保障缺口为11.2%[22]。公共卫生领域科技进步的外在表现形式更多体现在“硬件”上，但这些“硬件”最终还是要靠人来操纵和控制的，而且，“硬件”的变革也会改变公共卫生相关劳动的性质和内容，这都要求加大公共卫生人员的投入，提升公共卫生人员的素质。

三、加强公共卫生队伍建设的对策

公共卫生队伍建设不能止于“底线思维”和“基本安全”[16]，要立足于不断提高公共卫生安全水平，要有足够的能力应对重大突发公共卫生事件。

（一）制定公共卫生队伍建设规划和评价体系

制定公共卫生队伍的发展规划和评价体系可以有效推进公共卫生队伍建设工作，有序推动公共卫生人才培养，实现公共卫生人力资源配置与社会经济发展的优化配置。

第一，专门制定与城市和农村社会经济发展相适应并具有前瞻性、超前性的专业公共卫生队伍建设规划。

第二，制定科学的公共卫生队伍建设评价体系，要定期、不定期进行公共卫生队伍建设工作的巡查、监督。

（二）加大高层次公共卫生人才培养

第一，制定公共卫生领军人才培养计划，为其发展提供全方位的保障。

第二，培养复合型、创新型公共卫生人才。公共卫生已呈现日益高度复杂化、系统化和社会化的发展趋势，对现代公共卫生人员的要求已经远远超过一般临床医学、生物学和病毒学等范畴，因此，应立足于建设医学、心理学、社会学、管理学、法学和信息技术等多学科交叉的公共卫生教育体系，培养人文情怀深厚、社会责任感强烈、专业知识技能扎实、国际视野开阔的复合型、创新型公共卫生专业人才[23]。公共卫生人员应能完成与突发公共卫生事件相关的数据资料的收集工作，在进行科学、系统分析的基础上，快速准确判断突发公共卫生事件的进展和影响，并提出相应可行的应急处理预案，而且能够有序地展开突发公共卫生事件监测、调查和资源配置等组织、协调工作[24]。

第三，鼓励双一流大学设立高质量的公共卫生学院[25]，扩大普通高等院校中公共卫生相关专业的招生规模，并逐步增加公共卫生相关专业硕士、博士等高层次人才培养规模。

（三）促进公共卫生人员向基层下沉

第一，建立医院—疾控—基层三位一体的预防与救治结合的公共卫生防控体系，在社区、村庄和公共交通部门以及各级医院设置专职公共卫生防控岗位，尽快实现专职公共卫生人员配备到位。

第二，加强对基层公共卫生人员和医务人员的培训。基层公共卫生机构可以与高校、医院建立联合培养机制，进行专业性和规范化岗位培训，并开展持续的、系统的新知识、新理论、新技术与新方法的继续教育，同时要加强针对社区、村庄、公共交通、医院特点的公共卫生防控知识、防控模式和防控工作方式的教育[26]。

第三，提高基层公共卫生人员的收入，职称名额向基层工作或具有基层工作经验的公共卫生人员倾斜。

第四，政府可以通过定向招生、定向培养、定向分配、定期服务、免费教育方式招收高考考生进入公共卫生相关专业学习，毕业后安排到村庄或社区等基层公共卫生机构或岗位工作。

（四）实现公共卫生人员在城乡间、区域间合理配置

第一，将公共卫生队伍建设纳入城市总体发展规划中，并切实加以落实。

第二，建立健全流入地为主的公共卫生防控模式，根据流入地常住人口状况合理地配备公共卫生人员。

第三，基于区域间、城乡间公共卫生防控网络合理配置公共卫生人员。建立连接城市、城市群、省之间以及城乡一体化的公共卫生防控网络，构建区域间和城乡间的联防联控机制，形成外部溢出效应，既能及时有效地防控突发公共卫生事件的蔓延扩散，又能提升各个城市、城市群和省公共卫生治理水平。基于这两个网络建立起灵活、机动的公共卫生队伍配置机制，可以在爆发大范围突发公共卫生事件时，使得公共卫生人员不再局限在区域和城乡的某一点，而是根据公共卫生防控需要，随时在区域间和城乡间进行有效配置。

（五）提高应对突发公共卫生事件的实践能力和应急能力

1.增强公共卫生人员的防控实践能力和应急能力

第一，公共卫生的科研工作也要坚持与救治防控相结合，立足于满足救治防控实践的需要，把科研成果应用到突发公共卫生事件防控实践中，形成有效应对突发公共卫生事件的防控规范、应急救治办法等。

第二，城市和农村公共卫生机构要制定突发公共卫生事件防控应急演练预案，定期举行突发公共卫生事件防控应急演练。

第三，从制度上保证公共卫生人员实践能力和应急能力的充分发挥。合理的制度可以约束、规范与引导公共卫生体系中每个人的行为，从而规避机会主义，提升执行力，保证公共卫生人员实践能力和应急能力的充分发挥。一是提高防控中心的地位，增加疾控中心独立调查权、专业话语权和一定的决策权[27]；二是构建以疾病控制中心为协调中心的公共卫生防控系统，明确中央、省、市、县四级政府、职能部门、医院、公共卫生部门等的职责、权限、联动机制和问责机制。

第四，用科技提升公共卫生队伍实践能力和应急能力。人类创造了科技，科技提升了人类征服自然、改造自然的能力。公共卫生人员提升应对突发公共卫生事件的实践能力和应急能力也必然要用科技来武装自己。如大数据、人工智能、移动互联网等新一代信息技术，在突发公共卫生事件爆发紧急、波及范围广、危险性高、全域封闭的情况下，可以取得卓有成效防控效果。新一代信息技术也必将在疾病监测报告预警系统、应急信息系统等公共卫生体系建设中得到进一步广泛应用。

第五，坚持平时和战时相结合，建立专业公共卫生防控应急人才库，实现“战时”召之即来，来之能战。

2.加强学生的公共卫生防控教学实践和社会实践

第一，加强学生防控实践和实训教学。学生每学期都要深入到村庄、社区进行调研，这样既可以了解这些地方的防控状况、防控特点和防控需求，也可以锻炼与各类人群进行交流沟通的能力[5]。与此同时，学生每学期都要定期到校外实训基地进行实习，特别是要加强综合实战演练，多参加一些实际公共卫生事件的现场防控工作。

第二，任课教师身体力行，自觉深入到公共卫生工作第一线，发现问题、研究问题、解决问题。

第三，聘请具有较高理论素养和丰富实践经验的国内外公共卫生领域的工作人员和专家，对各级公共卫生人员进行理论和实践培训，进入课堂为相关专业在校学生讲授相关课程并进行实践指导。

（六）完善公共卫生人员的保障机制

公共卫生部门和岗位必须要坚守公益性，因此，必须保障公共卫生从业人员的合理利益诉求，以实现他们对于公共卫生工作的期望，由此形成正向强化激励，推动公共卫生人员去追求和实现自身价值。一是提高群众对于公共卫生重要性的认识，进而激发群众对于公共卫生人员的社会认同感；二是逐步提高政府对于公共卫生的财政经费投入力度，尤其是对公共卫生人员提供专项经费支持，并保证及时足额到位；三是公共卫生人员工资应不低于当地公务员平均工资水平，对于高层次人才的薪酬可参考公立医院同一职称或级别医生的收入水平，而领军人物则实行一人一议，同时落实社会保障、特殊津贴、科研专项经费补助等经费投入[9]，特别是对于边远地区、参与重大突发公共卫生事件的人员给予高额特殊津贴补助，对于因公殉职的烈士要落实好抚恤优待政策；四是为公共卫生人员提供更好的工作条件、科学研究条件以及国内外学术交流、培训、进修等机会，加大对其科研项目和科研基地的支持力度；五是实施岗位分类管理，根据实际工作需要确定工作岗位和编制规划，实行执业人员准入制度；六是放宽职称评定年龄、学历和论文等限制，完善分类职称评选考核机制。

（七）加快公共卫生领域社会力量的建设

在突发公共卫生事件中，大量的政府公职人员、公益机构和企事业单位职工、小区物业服务人员、志愿者等都参与到防控工作中，发挥了巨大的作用。但是，作为非专业人员，这些人本身就面临着巨大的风险，还有可能给他人带来风险。因此，应对其加强公共卫生防控的培训，一是对各级党政部门、事业单位和国有企业中的人员进行经常性、系统性的培训；二是对志愿者、公益机构和非国有企业人员进行不定期上门宣传和培训；三是充分利用“学习强国”APP等进行网络教育。