荣成市开展相对集中行政许可权改革的实践与思考

2021-11-23刘晓华

商品与质量 2021年38期

刘晓华

山东省荣成市行政审批服务局山东荣成 264300

开展相对集中行政许可权改革，是落实“放管服”改革要求、推动政府职能转变、促进审批提质提效的重要手段，也是推进供给侧改革、改善政务环境、构筑新一轮发展竞争优势的关键举措[1]。山东省荣成市在全省率先成立行政审批服务局，全面打造“审批效率更高、服务质量更优、群众满意度更佳”的政务服务新标杆。

1 行政审批局成立运行中实现的改革变化

1.1 实现了由“物理集中”到“具体承办”的蜕变

之前政务服务中心的主要职责就是协调各进驻部门窗口，进行日常的管理。其行政审批中的现场核查、审核与决定等实质性的核心权力往往在原部门科室，政务服务中心窗口就会演变成为“收发室”，陷入“只挂号，不看病”的工作困局，因其权威性不足也可能造成在实际工作中“心有余而力不足”的局面。设立正式的行政审批局并将其确定为政府工作部门，则明确了其在政府部门的正式机构地位，并将既有政府工作部门的行政审批职权划转给行政审批局，建立“一枚印章管审批”的工作机制，使其权责匹配，有助于改变传统政务服务中心无权无责的困境[2]。

1.2 实现了由“基数庞大”到“优化整合”的蜕变

政务服务中心无论其定位是政府派出机构、还是事业单位，都是在原行政权力结构没有改变，原行政部门没有减少的前提下建立的新设机构，属于“增量改革”。设立行政审批服务局，将分散在各职能部门的审批职责整合到审批局，同时，坚持“编随事走、人随编走”的原则，原部门的工作人员同时划转到行政审批服务局，由行政审批服务局组建精干的行政审批工作队伍，政府的总编制不会增加，而随着工作流程和机制的优化，还可以同步实现人员的精简[3]。例如，荣成市行政审批服务局6个审批科室73名审批人员，承担了原来105个科室253名工作人员所承担的业务，主管部门则可节省更多的人员加强事中事后监管，实现从重审批向重监管的转变，有助于推进政府治理结构的完善优化。

1.3 实现了由“坐等上门”到“主动服务”的蜕变

政府职能转变工作的推进为设立行政审批服务局提供了可能和要求，而行政审批服务局的设立及其有效运转也会进一步推进政府职能转变的深化。另外，行政审批制度改革的提速是十八大以来中共中央和国务院加快推进政府职能转变总体部署的重要一环，当前，坐等服务、被动服务，已不能适应社会发展要求，更不能满足企业群众的需求。从各地实践来看，行政审批服务局的成立，让企业群众对政府服务有了更高的期望，正“倒逼”我们不断转变工作思维、改进工作流程，提供多样化的、全方位的、多渠道的政务服务[4]。

2 行政审批局成立运行中存在的问题

2.1 审验职责模糊，审批监管部门权力界定模糊

现场查验主体责任归属不清。早在改革之初，荣成市只是原则上规定“科学确定行政审批服务局与其他政府职能部门的职责定位，理顺职责关系，厘清责任边界”。审批标准与监管标准有差距，受知识结构所限，审批局工作人员仅参照审批标准和申请人承诺事项进行现场查看，对于后续的监管标准把握不准，在实际运行过程中可能出现什么样的问题、如何进行整改完善等难以识别出来。查验处置权限与法律法规有冲突。现场查验处置属于行政执法行为，而审批局则没有相应的法律授权，查验发现的问题依然需要提交相应的主管部门处置，在一定程度上影响了审批的权威[5]。

2.2 后续监管缺失，审批监管部门双向互应机制欠缺

着眼于提升办事效率，打造良好的营商亲民环境，各级把更多精力放在了“放”和“服”上，对“放”的后续监管重视不够、研究不深，导致“放”“管”“服”一定程度上存在着脱节的现象，荣成市也存在着类似的问题。突出表现，一是简化程序演变成了市场主体闯关的漏洞。同改革之前相比，审批环节大幅减少，只要所提交的纸质材料齐全，绝大多数事项2个工作日即可办结。由于对申请人提交的纸质材料缺少必要的甄别和监管，为一些恶意违规者留下了可乘之机，引发了一些纠纷。比如在成立农民合作社的审批材料中，冒名顶替农民成员签字申请成立合作社，利用外地游客遗失身份证开办公司，都是利用了以审批材料齐备的“宽审批”成功绕过了审批关口。另一个是容缺审批演变成了市场主体搪塞过关的通道。容缺审批事项设计上有较大的弹性，哪些事项可以容缺、容哪些“缺”、哪些又不可容缺尚无统一规范的清单，再加上未及时跟进相对应的监管手段，为一些市场主体在制度上开了一个搪塞过关的口子，缺乏补交容缺材料的意识，极易出现逾期漏交或不交材料的情况。不论是简化审批程序还是容缺审批，为拆除市场准入门槛创造了有利条件，现在的关键在于推进放权、监管与服务三个链条的有机衔接，否则就可能使一些审批项目由合法演变成违规甚至违法，小者酿成纠纷，大者酿成伦理道德、法律法规上的风险，影响有关部门的社会形象[6]。

2.3 多头管理仍有表现，审批监管部门协调体系亟待构筑

受视野、历史、政策、编制、场地等主观要件限制，部分审批职能和人员，延续着多头管理的模式，提升效率、方便群众的改革初衷没有充分体现出来。究其原因，首先是人员配置和管理仍呈多元结构，审批局无权插手统一调配使用派驻单位工作人员，再加上原职能科室编制占用的限制，窗口服务出现了业务量多而工作人员少的情况，一定程度上影响了群众办事的效率。其次是业务权限配置仍呈多元结构，一些历史遗留问题和审批程序设计上的偏差则有悖于改革的初衷，比如，卫健局的医疗机构查验业务是与审批程序密切相关的行政许可子项，改革后审批业务划归审批局，校验权限仍归卫健局，导致各医疗机构需要来回变更有关校验手续，如此循环往复，令办事人员跑腿不少。再次“场内”审批服务与“场外”审批服务仍呈多元状态[7]。与外地的出入境、车辆管理、农机等进入场内行政审批服务的情况相比，荣成市上述部门并未进入行政审批服务大厅，“场外”运转让群众难以实现“少跑一次腿”。

2.4 政策传递缓慢，审批监管部门同步供给通道不够顺畅

宏观体制与微观运行机制不相贯通，带来政策执行落地的时间差。从宏观体制上看，上级职能部门从出台政策到解读政策，从人员培训到具体业务指导，仍然通过原有渠道推进，并没有将审批局囊括进工作指导范畴。从微观上看，荣成市虽然已将28个职能部门审批业务整合在一起，形成了“一对多”的格局，再加上原职能部门往往缺乏向审批局推送供给的意识，行政审批局难以实时了解上级各类政策和业务的变更趋势，在落实相关政策上滞后，甚至偏离上级有关要求。行政审批是一项政策性强、连续性强、系统性强、社会敏感度高的工作，一旦新老政策不能及时对位承接，甚至发生冲突，轻者影响审批效率，影响审批服务在社会公众心中的形象，重者可能贻误市场主体的发展机遇，甚至造成不可预测的损失[8]。

3 行政审批局成立运行后的经验启示

3.1 要处理好“集中整合”与“专业分工”的关系

实现行政许可权的相对集中，将分散在各个部门的行政审批职能整合到一个部门来行使，有利于克服政府管理上的“条块分割”和碎片化的问题。同时，也需考虑“集中整合”与“专业分工”的适度、均衡，不能走极端。行政许可权的集中行使也应该是相对的，而不是片面追求大而全的绝对集中，在筹建行政审批服务局时，需要审慎考虑哪些事项可以集中到审批局，哪些还是由原职能部门行使更为合理。通常情况下，行政许可权的调整和集中首先要符合《行政许可法》所规定的精简、统一、效能原则和相关程序；其次，相对集中的行政许可权应该是选择业务关联性较强、便于集中的事项，而专业性较强、风险系数高且涉及国家安全、生命安全等审批事项，则不宜简单地集中划转到一个部门。

3.2 要处理好“横向调整”与“纵向对应”的关系

在一级政府内设立行政审批服务局，通过权责划转和职能转换，将行政审批职责集中由行政审批服务局来行使，这是政府内部门间一种横向关系的调整。这种“横向调整”改革在解决了传统政务服务中心的困局与不足的同时，也引来了纵向上的部门间关系问题。一直以来，纵向间政府部门关系呈现“上下对口、左右对齐”的“职责同构”格局，往往是从上到下各级政府的职能部门对口设置，工作也是上下对应，“条状型”管理突出。在这种背景下，一级政府的机构改革，经常受制于上下级政府固有模式的制约，导致工作乏力。当全省各地市、县、开发区均成立行政审批服务局后，“上下不对口”的问题虽然有所缓解，但由于市、县两级部门审批职责不同、划转事项不同等因素，实际工作中仍然要面临这样的问题

3.3 要处理好“事前审批”与“事后监管”的关系

审批与监管适当分开是探索决策权、执行权、监督权相互制约又相互衔接机制的内在要求。开展相对集中行政许可权改革组建行政审批服务局，为审批权和监管权相对分离提供了体制机制保障。改革前，“谁审批谁监管”，部门同时承担审批和监管职责，容易出现自审自管、以审代管、审而不管，缺乏有效的监督制约。改革后，“谁审批谁负责，谁主管谁监管”，在制度层面确定了行政审批服务局与主管部门的职责定位，厘清了权责关系，行政审批服务局对审批行为负责，主管部门负责审批后的监督，以“审管分离”倒逼主管部门加强监管力量、创新监管方式、提升监管效率，促使主管部门从重审批转向重监管，事中事后监管得到加强。要建立完善落实审批与监管协调联动机制，构建联络会商、信息互通、业务协同、责任追究制度，加强信息互通共享，行政审批服务局即时向主管部门推送许可信息，主管部门随时向行政审批服务局推送与行政许可相关的监管信息，防止审批和监管分离后脱节，杜绝监管“空位”“缺位”。