“一网通办”建设中“信息孤岛”的成因及其治理

郑明珠

（沈阳师范大学，沈阳 110034）

1 问题的提出

“一网通办”工作是建设服务型政府、深化“放管服”改革的重要举措。全国首先提出“一网通办”改革的是上海市。其在2018 年全国“两会”期间提出，并于当年3 月30 日印发《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》，4 月12 日成立上海市大数据中心，10 月17 日“一网通办”总门户正式上线运行。目前，我国已经有30 多个省级政府政务服务平台建成使用。上海市率先推行的“一网通办”改革能有效解决同一区域内的数据信息共享问题，但不能解决跨区域问题，在不同地方政府间以及中央与地方政府间的数据共享问题上仍然存在难题。这就使得“一网通办”受理事项只能在一定区域内进行，难以实现跨地区通办。针对这种情况，要把数据资源管理放在核心位置。围绕数据资源管理进行法律法规完善，对数据的收集、整理、筛选、共享和安全等内容做出明确规范。打破各个部门之间的信息壁垒，消除“信息孤岛”，让数据信息资源流动起来，推动政府治理能力现代化发展。

2 “信息孤岛”现象形成的原因

“信息孤岛”与提高政府工作效率的初衷大相径庭。对此，理论界在进行充分论证的基础上提出了许多意见和建议。笔者认为“信息孤岛”现象的形成有以下三方面原因。

2.1 部门利益的影响

现代社会日益发展，信息在社会的发展中占据着越来越重要的位置，信息量越多则意味着权力和权威越大。对行政部门来说，信息量多少往往关系到其在社会中影响力的高低。各部门占有的信息量与各部门的利益直接相关，因而从经济“理性人”的角度分析，各部门很可能会出于利益考虑，不愿意共享自己的信息。另外，各个行政部门要想扩大自身在社会上的影响力及提高本部门的行政权力，就必须保证自己拥有足够多的信息，从而增强本部门的权威性。信息共享意味着各个行政部门之间的信息互联互通，会间接导致本部门的权威性降低，因而会影响各部门共享信息的积极性。鉴于此，受部门利益的影响，各行政部门会尽量避免信息开放。

2.2 共享机制不健全

共享机制不健全主要分为三个方面。首先，条块分割体制的阻碍。近年来，我国政府强调垂直管理，这种管理方式有利有弊。其优点是能极大改善政府内部纵向的信息资源整合；缺点在于横向的信息资源交流会受到不同程度的阻碍。同时，条块分割体制也导致不同层级的部门系统模式不一。简而言之，条块分割体制影响横向上的信息资源贯通。其次，与共享政务信息相关的法律法规体系不完备。目前，关于各部门政务信息的规范指导性文件较少，且这些文件之间有时还会存在冲突，使得跨地区、跨部门的整体协同较为困难。相关法律法规体系不完备，导致各种数据信息的所有权极易引发纠纷。最后，安全风险的制约。各个部门的数据信息资源共享有利有弊。其在为人民群众提供各种便利条件的同时，也存在巨大的风险。因此，出于对各种信息安全风险的考虑，有的部门可能会不愿意共享数据信息。

2.3 技术标准的制约

在我国信息技术发展的过程中，存在一个不容忽视的问题，即数据规范与技术标准缺失。在政府部门的信息处理及传递过程中，一旦缺失特定的标准，就极易造成“信息孤岛”现象。这种数据规范与技术标准的缺失还是影响数据共享的一个原因。客观上说，数据标准的缺失与我国信息技术发展的阶段紧密相关。我国信息技术的发展起步较晚，因此在信息技术发展的初始阶段，信息只在政府的各个部门内部单独使用，很难做到跨部门交流传递。在此期间，各部门的信息存储和传输能力有限，只能在本部门内部管理和使用信息。各个政府部门只能通过各自建设的方式实现分散、孤立的数据存储与使用。我国从1990 年开始提出信息化工程战略，但当时我国在信息化方面水平有限，以当时的技术条件，只能做到在本部门内的交流，无法做到跨部门的互通共享。此外，我国政府在信息技术发展的过程中，大多都是在宏观层面出台政策进行指导，微观层面的具体操作少。这些政策中并没有建立起一个标准的信息技术规范，造成全国范围内的信息技术缺乏标准，进而造成了政府部门在建设信息系统时基本上是根据本部门的需要来建设，这就造成了信息链条断裂。断裂的信息链条使数据散落在各个部门中。各个部门的信息系统在建设之初就采用的是不同的标准，这便会在部门之间形成“信息孤岛”。

3 “信息孤岛”的治理对策

“一网通办”建设的关键在于打破数据壁垒，实现数据互联互通。为此，应采取有效治理措施来打破“信息孤岛”现象，实现政府数据资源由被动响应公开向积极有序共享推进。

3.1 消除部门利益壁垒

表面看来，“一网通办”建设是个技术问题，实质上是对权力的态度问题，是如何掌权用权的问题。如何用好权力、在各部门权力与利益之间取得平衡，是办好“一网通办”需要注意的问题。“信息孤岛”现象折射出的是国家治理问题。因此，在一定程度上，“信息孤岛”的治理需要国家从治理层面来提升数字政府治理能力。本文所提出的“信息孤岛”的治理并不是要消除部门利益，而是要在维护好各个部门利益的基础上，打通部门间信息交流的渠道，消除部门利益壁垒，实现信息共享。一方面，应从思想意识层面消除部门间的偏见，形成整体性利益思想。把握好各部门利益与整体利益之间的关系，运用整体性治理理念，注重政府的整体性运作，在充分利用好网络信息技术的同时，注重人民的实际需求。通过“一网通办”建设，为人民提供更好的服务。因此，政府各部门应秉持整体性的信息共享观念，运用整体性治理理念，消除部门利益壁垒，最终实现信息资源的开放共享。另一方面，应从制度层面提高相应制度的完善性。数字政府虽然能够在数据资源上建立起整合与共享的平台，但加工数据、提供数据信息的工作仍然由各个部门和地方政府分割进行。由此看出，信息的处理加工离不开相应制度的支持。这就需要加强制度建设，而加强制度建设首先需要各级领导重视数据整合工作，另外需要相关法律法规的支持。从实践来看，也有许多地方政府高度重视数据互联互通工作。例如，广东省近年来大力推行数字政府建设，将数字政府建设作为“一把手工程”来抓；浙江省近年来大力推行“最多跑一次”改革，在改革中也是由省委书记、省长亲自抓。唯有如此，才能实现政府各个部门之间利益的协调，实现政府整体性利益的综合提升。

3.2 完善共享机制

完善共享机制主要分为四个方面。首先是从法律层面来提高规章制度的完善性。在法律法规层面将共享类型分为三种，即普遍共享、按需共享、不共享，按照这三种类型进行分类规范。分类规范能提高相关法规制度的有效性，方便法律法规的实施，为各个部门提供数据支撑，打破部门之间的利益壁垒，实现信息资源整合共享。其次是要建立整体协调机制，统筹整合数据信息资源。运用现代化信息技术，开展电子政务服务项目，对政府部门的信息化机构、平台、系统实行统筹整合，最终实现政务信息资源在不同的信息化机构、平台、系统之间的互联共享。再次是在部门间建立利益协调机制。一方面，资源具有价值性，各个部门的信息作为一种资源，也相应具有价值。为激励各个部门开放信息资源，可以利用价值规律，通过一定的利益补偿机制，提高各个部门信息资源开放的积极性。另一方面，要积极协调各个部门、各个地区，促进优势互补、共同参与，在利益协调一致的基础上实现政府部门信息资源整合共享。最后是要建立绩效评估机制。将责任落实到个人，把信息公开共享与个人业绩挂钩，实行绩效考核机制。要求定时、定点汇报信息共享的工作情况，按照奖优罚劣的原则进行管理。

3.3 完善相关标准体系

要想政府各部门信息资源共享、打破“信息孤岛”，还需要建立相关配套标准，如信息资源目录、数据共享交换体系等。相关配套标准的建立不是一朝一夕的事情，需要政府各职能部门坚持不懈、统一整合。具体来说，需要各部门统一数据编码、交流、共享体系；需要规范信息收集、处理、筛选、发布、共享的标准；需要出台跨地区的电子证照建设标准体系，以保证图片、文字、表格等各种格式文件的传递。通过跨地区的互认共享，有效提升信息资源的利用率，推动政府服务流程再造，提升网上办事水平，普遍实现基于居民身份证号的一站式服务。

4 结语

随着时代的发展，现代信息技术不断迈向更高水平。信息技术发展取得了质的飞跃，它不仅影响着人们生活，同时也影响着政府的管理方式。客观来说，“一网通办”建设就是时代发展的产物。“一网通办”建设的最终目标就是利用不断发展的信息技术提升政府的办事水平，顺应时代需求，建设服务型政府。“一网通办”建设的关键步骤就是打破“信息孤岛”，让各个部门的信息能够跨部门充分流动共享。“一网通办”建设的实质是政府业务流程的优化再造和政务服务信息的互联互通。“信息孤岛”的治理需要政府破除制约“一网通办”建设的各种阻碍，同时建立信息资源共享机制和数据规范体系。唯有如此，才能实现各个部门的数据信息资源有序共享，从而推动“一网通办”建设更好发展。