对完善财政科研项目经费管理制度体系的思考

2021-11-23李金枝

商品与质量 2021年38期

李金枝

山东省烟台市财政科研教育中心山东烟台 264000

为实现发展，我国制定了创新发展战略，将科技与经济相融合，通过增加科研投入，带动经济高速发展。我国对科技创新十分重视，推动财政科研项目经费管理制度改革，能够解决科研经费管理中存在的碎片化以及分割化问题。当前所采用的财政科研项目经费管理制度体系并不完善，存在诸多突出问题，如预算编制缺乏科学性、项目管理与经费管理相脱节、科研经费使用缺乏监管以及科研报销规定不合理等[1]。针对现有科研项目经费管理中存在的问题，需遵循顶层设计原则，针对不同问题，采取针对性措施，完善财政科研项目经费管理制度体系，确保科研项目经费合理使用，避免出现资金浪费等多种问题。

1 财政科研项目经费管理制度体系中存在的问题

财政科研项目经费管理制度体系中存在诸多问题，为深入剖析问题，将从高层制度、中层制度以及基层制度三方面出发。

1.1 高层制度存在的问题

1.1.1 法治化程度低下，缺乏稳定性

现行财政科研项目经费管理制度体系中，其高层制度存在法治化程度低下问题，缺乏稳定性，行政化思维突出。高层制度主要是由党中央以及国务院所出台的规范性文件，并未上升至法律层面。我国虽然重视科研项目开展，但关于科研项目立项、审批以及经费使用方面，并未制定完善的法律法规。在科研项目经费管理中，主要是依据财政部以及科技部等颁布的规范性文件作为主要依据，由科研主管机构使用并支配科研项目经费。相关人员对国家科研经费的法律性质认知不充分，缺乏良好的法治意识。我国财政科研项目经费管理中，其高层制度与中层制度还处于不断变动中，缺失稳定性。一旦高层制度变动，必然会带动中层制度变动。虽然高层制度需要与时俱进，结合实际需求进行调整与编订，但频繁变更会导致制度缺乏稳定性，还会影响基层制度以及中层制度，继而对整个制度产生影响[2]。

1.1.2 规定缺乏合理性

在财政科研项目经费管理高层制度中，存在规定不合理问题。首先为间接费用比例并不合理。我国对间接费用比例具有明确规定，采用公开竞争方式的研发类项目，需要设立间接费用，核定比例需要提高到不超过直接费用扣除设备购置费的一定比例。在500万元以下的部分则为20%，在500～1000万的部分为15%，这一核定比例不够科学，并未考虑科研项目之间的差异性，采用统一标准，必然会影响科研活动开展积极性。针对这一问题，我国进行了修改，同时也选择了多个试点单位，如软件开发以及基层电路等项目，挺高了间接经费比例，500万元以下部分不超出30%，500～1000万部分不超过25%。针对理论研究项目，需要结合实际情况，调整间接费用比例。但调整后的文件，只对试点单位进行调整，其他单位仍旧依据原有标准执行。

其次为结余经费使用缺乏科学性。依据我国所制定的规定，当科研项目完成任务目标并验收后，依据规定，结余资金归项目单位使用，并用于科研活动中。这一规定的制定，使得部分科研人员在开展科研项目中，会尽可能将科研经费用完，在一定程度上会造成科研经费使用不充分以及经费浪费等问题，经费使用效益低下。

1.2 中层制度存在的问题

1.2.1 中层制度制定缺乏创新

各地区以及各个部门需要始终遵循高层制度，结合本地区以及本部门的实际情况与需求，制定完善的中层制度。中层制度制定中，需要结合科研项目特点，不断创新并完善。但在实际情况中，存在部分地区与部门，在中层制度制定中，缺乏创新，中层制度不完善，主要可从两方面体现。首先是对科研项目经费的开支标准以及监督管理等方面，仅仅只是照搬高层制度内容，未结合实际情况，科研经费管理不到位，难以调动科研人员积极性。其次存在部分地区，完全借鉴其他地区的中层制度，并未融合本地区实际情况，缺乏地区特色，制度创新程度低下[3]。

1.2.2 中层制度制定不及时，造成中层制度缺失

地方科研单位，为推动科研项目顺利开展，需要积极制定中层制度，针对中层制度中的不完善之处，需要及时修改。但存在部分地方科研单位，对中层制度修改不及时，仍旧依据传统制度开展各项工作。从具体实践情况分析，部分省份在2018年以及2019纷纷制定了完善的资金管理方法，但仍存在部分省份，并未制定资金管理办法，导致科研项目经费管理不科学，中层制度严重缺失。

1.3 基层制度存在的问题

1.3.1 基层制度制定缺乏科学性

由于基层制度制定缺乏科学性与合理性，将会影响财政科研经费管理效率。造成基层制度不合理的原因，主要可从两方面分析。首先是由于高层制度与中层制度缺乏合理性，继而影响基层制度制定。其次是由于项目承担单位在基层制度制定中，对高层制度以及中层制度中的精神理解不到位，使得基层制度不具备科学性与合理性。例如我国出台了相关文件，要求科研单位需要认真梳理现有规章制度，找出规章制度中的不合理之处，进行修改与完善。但存在部分单位，虽然对现有制度进行了梳理与调整，但仍未解决报销难等问题。科研人员积极性被打压，不利于科研项目进一步开展。

1.3.2 基层制度不完善

在现有财政科研项目经费管理制度体系中，还存在基层制度不完善等问题。为便于科研人员理解与操作，针对科研项目开支范围内的多个费用项目，均需要制定完善的管理制度。在高层制度与中层制度中，对项目承担单位提出具体要求，项目承担单位应完善各项费用基层制度制定，便于操作，为科研经费管理工作提供参考依据，例如需要制定间接费比例管理制度以及劳务费用管理制度等。但高层制度以及中层制度，并未明确要求项目承担单位需要制定配套制度，同时项目承担单位也没有主动完善配套制度，导致科研经费管理不完善，报账依据以及报账流程缺乏统一性。

2 完善财政科研项目经费管理制度体系优化路径

针对高层制度、中层制度以及基层制度中存在的问题，依据科学性合理性原则，需要及时采取调整措施，完善财政科研项目经费管理制度体系，发挥制度体系优势，强化科研经费管理。

2.1 高层制度完善措施

2.1.1 通过立法缺乏高层制度的稳定性

为进一步完善高层制度，需要从法律制度层面出发，对科研经费管理进行立法，将其纳入到法律范围内，有利于保障科研经费的合理使用。通过专门立法，能够明确相关方的具体职责，一旦发生问题，可及时明确责任主体，避免相互推责等现象出现。其次通过立法，还能够有效划分经费管理责任，推动科研经费治理模式更加科学完善，提供法律保障。若将政府一般行政管理行为转变为具有法律效力的法律管理，对现有财政科研经费管理制度进行完善，则能够充分规避科研经费管理中存在的腐败行为。在高层制度制定与完善中，需要积极采用立法方式，提高其权威性，保障财政科研项目经费管理制度体系进一步贯彻与落实，发挥制度体系优势，强化科研经费管理[4]。

2.1.2 提高高层制度的科学合理性

在高层制度制定中，需要始终遵循科学性与合理性原则，这也是确保高层制度发挥作用的前提与基础。与中层制度与基层制度相比较，高层制度的使用范围更加广泛，因而在相关规定制定中，需要从宏观角度出发。若高层制度制定十分细致，将会影响中层制度与基层制度制定，制度制定范围空间被进一步压缩。针对容易引起争议以及操作难度过大的内容，不应出现在改成制度中。高层制度制定不合理，将对中层制度以及基层制度产生较大影响，使得整个制度体系缺乏规范性与完善性。针对当前高层制度中存在不合理以及操作难度过大的问题，主要可从两方面采取措施，加以改善。

首先针对部分易引起争议以及操作难度大的规定，可进行修改或者剔除，例如间接费用计提比例以及简化预算编制等，可在中层制度中体现，进行相应调整与修改。其次针对不科学规定，需要始终遵循科研活动规律，结合实际情况，修改并完善高层制度。例如关于科研信息公开范围，需要明确规定，在不涉及国家机密以及公共利益前提下，财政科研项目信息需要实施社会公开制度，摒弃原有内部公开制度。

2.2 中层制度完善措施

2.2.1 结合地区实际情况，积极创新

在中层制度制定中，需要充分融合地区实际情况，增加地区特色，对原有中层制度进行创新，提高中层制度的合理性与科学性。例如针对省级财政项目，其资金来源与中央财政科研项目存在差异性，在制定财政科研经费管理制度时，可依据实际情况，合理创新。从不同省份创新情况出发，能够发现在部分省份中，创新力度较大。结合本省财政性资金，设立自主创新项目，且承担项目人员的人力资源成本费用可从项目经费中支出，并未限制其比例。但前提则是不违反国家所制定的绩效工资管理规定。还存在部分省份，强化对科研项目的经费支出，针对科研规模相对较小的项目，也会提供一定补助，还增加了间接费用的具体计提比例，进一步推动制度创新。但仍存在部分省份，并未进行制度创新，使得中层制度缺乏合理性。中层制度创新不及时，将制约科研经费管理工作开展，只有结合地区实际情况，推动制度创新，才能够发挥制度优势，提高科研经费管理效率，推动科研项目进程。

2.2.2 补齐中层制度缺失短板

中层制度缺失，则会导致财政科研项目经费管理制度不完善，制约政策制度落实。针对这一问题，需要充分梳理制度体系，明确缺失制度，继而补齐缺失制度。例如在部分地区，在遵循高层制度基础上，制定了相应政策文件，使得地方性科研结构以及高校也能够享受相应政策。其次随着扩大高校以及科研院所科研自主权意见的制定，这一意见仅适用于中央部门所属的高校以及中央级科研院所，关于地方高校以及科研院所科研自主权的中层制度不完善。针对这一问题，制度缺失的省份，应当联合财政部、教育部以及科技部等部门，结合地区实际情况，积极制定科研自主权制度，完善中层科研制度，补齐缺失短板[5]。

2.3 基层制度完善措施

2.3.1 提高基层制度制定的效率以及科学性

在一般情况下，具有雄厚科研实力的项目承担单位，所承担的财政科研项目数量较多，所获得的资助金额也相对较多，科研管理难度较大。为实现对科研项目的充分管理，通常会投入大量人力资源，提高科研管理水平，基层制度制定较为合理。而部分科研实力相对较弱的项目承担单位，主要负责地方性财政科研项目，国际财政科研项目承担数量较少，因而项目资助经费较少，投入到经费管理中的人力资源不足，甚至在部分科研单位中，只有几名科研管理人员，科研管理水平低下，基层制度不完善。我国为强化对科研经费管理，提高管理水平，推动放管服改革。在这一背景下，科研项目承担单位应积极制定基层制度，确保政策落实。针对科研管理水平低下的单位，主要可采用两种方法解决。首先需要积极主动学习科研经费管理政策，提高自身科研管理水平。其次可借鉴其他单位基层制度制定经验，结合自身实际情况，确保项目制定的科学性与完善性。

2.3.2 结合科研单位实际情况制定并完善基层制度

只有进一步调动科研人员积极性，提升获得感，才能够推动科研项目进程，提高科研质量。制定完善的基层制度，是调动科研人员积极性的重要措施。科研项目承担单位在基层制度制定中，需要保证制度的适用性以及可操作性。首先需要进一步简化报销手续，减少不必要的凭证，优化报销手续。其次需要提高办事效率。特别是材料科研设备购买以及科研经费调剂等事务，应提高工作效率，优化科研人员体验。最后需要加强对科研人员的保护，合理制定内控制度，在简化手续的前提下，保护科研人员，避免出现违规使用科研经费面临处罚的情况。只有增强科研人员的获得感，完善基层制度，才能够提高科研质量与效率。