从“三社联动”看农村基层社区治理创新之道——以扬州市L社区为例

杨煜

扬州大学 江苏扬州 225000

本文将以扬州市L社区“三社联动”治理模式为研究对象，综合运用实地调研、个别访谈、文献查阅等方法对“三社联动”治理样本的政策提出、实践成果及推广意义等进行系统研究，探索在社区治理日趋复杂、社会工作逐渐发展的时代背景下，引入社会力量，弥补政府职能短板，以“多元共治”激发社会各类主体治理潜力，促进各类资源互动融合，助推农村基层社会治理和服务的转型升级。

1 L社区“三社联动”实施背景

1.1 政策背景

十九大和中共十九届四中全会对基层治理体系和基层治理能力现代化做出了要求，十九大报告同时提出了加强社区治理体系的建设，二者同时指向了基层治理，而“社区治理体系建设”的提法为农村地区、城乡结合部尤其是安置社区的基层治理体系的架构和基层治理能力的提升给出了思路。在中央政策的指引之下，2018年扬州市创造性地选取了24个村级集体经济较强、城镇化进程较快的村（社区），以社区、社会组织、社会工作者“三社联动”的模式，创新开展农村基层社会治理试点。中央及地方各项政策措施的出台为“三社联动”在农村地区的有效实施提供了有力保障[1]。

1.2 实践背景

眼下，乡村基层社会治理形势复杂、任务繁重。一方面，随着城乡差距扩大，乡村精英流失，乡村社区公共事务管理困难，村民缺乏自治意识和自治能力，致使乡村基层民主的发挥无从谈起。另一方面，乡村治理机制不合理带来村民利益表达渠道受限，农村社会结构分化带来多元利益诉求，原有村民利益表达机制难以适应农村社会发展需要，一旦多元利益需求受损易引发群体性事件，严重威胁基层社会稳定。具体到安置社区的管理，传统的城市社区管理模式由于面对的受众不同，所处的环境各异，在农村地区的实践过程中出现诸多问题，已然不能适应农村地区管理需要，亟需引入全新治理理念，创新治理模式和治理方法，充分考虑安置社区的特殊性，开拓思路，寻求基层社会治理的全新突破。

2 L社区“三社联动”实施现状和经验

2.1 完善基层社区基础平台功能，为“三社联动”有效实施打下基础

2.1.1 组织建设，健全党组织领导的充满活力的村民自治机制

构建农村组织体系新格局。坚持农村基层党组织的领导地位，以农村党组织为核心，社会组织、自治组织、群众组织、群团组织上下贯通、左右联动。推行村“两委”班子成员交叉任职。村党组织书记担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。组织建设明确各方角色定位和责任划分，明确行政事务和社区服务的界限，为社会组织的发展搭建平台、创造条件、让渡空间，统筹利用资源，推动建立政府与农村社区、社会组织的新型合作伙伴关系。有了职责定位和组织保障，L社区开始了“三社联动”的初尝试[2]。

2.1.2 阵地建设，强化农村社区综合服务设施建设

L社区对办公用房进行升级改造，建成了“十堂、三中心、两室、两站”，并将党群、养老、文体三大服务中心提供给专业社会组织运营和使用。

乡邻服务中心负责处理行政事务，将其与其他社区事务分开能让社区腾出手来做好居民服务工作，为社区自治主体作用的发挥创造了条件。老年照护中心面向社区1200多名60周岁以上老人，提供助餐、住院、心理咨询等服务，形成了健康疗养、精神滋养、文化修养、生活颐养“四养一体”的医养康养老模式。日间照料中心减轻了年轻人的照护压力，解决了他们的后顾之忧。文化服务中心舒适的室内环境为各项文化活动的开展提供了场地，也为老人打发时间和孩子们嬉戏玩耍、写作业等提供了一个遮风避雨的地方。

2.2 平台建设，以培育农村社会组织为依托搭建“三社联动”载体平台

L社区拥有四名专业持证社工师，具备成立社会组织的基本条件。社区以此为抓手积极培育孵化社会组织，提供专业化的居民需求评估，为后期工作开展打下了坚实的基础。专业的社会组织对社区收集上来的居民需求进行分析评估，提出实施方案，交给专业的社工师进行具体实施，并根据反馈情况进行及时调整，形成社区服务的闭环，并通过不断的动态调整达成对需求的最大化实现。在此过程中社会组织作为链条上的关键一环发挥了中流砥柱的作用，将社区自治功能和社工师的专业力量发挥到最大[3]。

2.3 队伍建设，发挥社会工作者专业支撑作用，提升“三社联动”专业水平

为了更好发挥社工师专业优势，集中专业力量进行需求评估和活动策划，使社工师能够独立开展社区社会工作，L社区积极推动成立社工师工作站，社工师们收集居民需求，并有针对性地进行或协调进行相应的个案工作、小组工作和社区工作。在社工师的努力下，L社区形成了一批社区社会工作案例，社工师工作站也成为了社区社会工作实务的主阵地。

一方面，社工师专业化助力基层治理成为常态化举措，推动了社会工作专业理念、知识、方法在基层工作中的普及应用，减小了社区和社会工作开展的阻力。另一方面，社会工作人才在基层一线不断实现自我提升、自我发展，在工作中提升获得感，使社会工作人才队伍逐步走向专业化、职业化。持续的良性互动不断积累，润物细无声，居民对社区的信任度和依赖度悄悄提升，社工师的工作稳定性也逐步提升[4]。

2.4 项目推动，健全推进“三社联动”工作机制

2.4.1 完善联动运行机制

乡镇党委、乡政府发挥统领作用，为社会组织和社会工作参与农村治理让渡空间。以居民需求为导向，遵循“政府扶持、社会承接、专业支撑、项目运作”原则，统筹资源配置，在社会组织参与农村治理的过程中积极发挥引导作用，加大力度引入社会工作人才，拓展农村社会服务范围，促进社区、社会组织和社工相互支持、渗透融合，积极适应服务型政府建设，实现农村社区建设、社会组织、社会工作协同发展、联动运行。

2.4.2 完善政府购买服务机制

健全围绕居民需求设计项目社会组织承接项目、社工团队执行项目、面向社区实施项目的政府购买服务机制，鼓励支持社会组织积极参与政府购买服务与公益项目创投。L社区2019年在乡党委政府的支持下共购买服务项目11个，公益创投项目3个，总投入29万元，项目涉及社会保障（老人养老、青少年教育）、文明城市创建、家风文化引导、垃圾分类、居民自治等多个方面。

3 L社区“三社联动”参与社区治理的不足之处

3.1 社会组织发育不成熟，政府依赖性强

L社区大部分社区社会组织为社区居委会倡导，社工机构培育产生。在这种情况下，社区社会组织在组织核心的挖掘、整体框架的搭建以及活动的组织策划中，都存在很强的依赖性，其独立性和自主性很难得到发挥。在政府主导下，社工机构大部分资金来源于政府购买服务，一旦政府资金缺位，断粮、人才流失等问题将会接踵而至，引发社会组织经营危机。同时，较强的行政干预还会使得社会组织难以形成给予专业价值考虑的独立发展路径，从而削弱其服务居民、解决问题的能力[5]。

3.2 社会工作者实务能力不足，领军人物参与社会治理有待加强

社会工作是一门实务性和操作性都很强的应用学科，然而目前社区社会工作者实务能力普遍不足。一方面，社区拥有4名持证社工师，其理论基础毋庸置疑，但由于缺乏长期的实务锻炼，其专业价值往往难以充分体现，存在着理论转化实践的困难。另一方面，安置社区的特殊性决定了其人口素质层次不高，缺乏有领导力、组织力和号召力的社区精英，为自发组建社会组织带来了一定的障碍，不利于社区参与活力的激发。

3.3 项目种类丰富度有待提升，服务供给覆盖面较为狭窄

社区2019年共引入政府购买服务项目11个，公益创投项目3个，投入29万元，项目类型主要涉及社会保障（青少年教育、老年人口养老）、环保科普、协商议事、居民融入等，而对于文化体育类项目较少涉及。目前社区主要文化供给主要依靠从外部引入资源，社区居民群众自发组织的文化体育类社团和活动都相对较少。这一方面由于社区居民参与意识不强，另一方面也反映了社区和社会组织对社区内部资源的挖掘不够，导致文化服务供给的内生动力欠缺，不利于社区居民广泛参与社区活动。此外，服务评估类、居民维权类社会组织也暂时没有服务于社区居民。

4 推进L社区“三社联动”进一步完善的几点建议

4.1 发展社会组织，夯实“三社联动”主体力量

政府有意识地培养社会组织的独立性，鼓励多元主体、多种形式投资社区服务项目，通过适当补助、完全支付、倡导经营等多种灵活方式购买服务，使社会组织建立起多渠道的经费筹集机制，提高资金拓展能力，确保即使在项目空档期也有资金维持其生存发展。在此基础上，引导并帮助社会组织加强资源整合能力、财务管理能力、人事管理能力、专业服务管理能力等各项基本能力建设。

4.2 健全社会工作人才培养机制，巩固“三社联动”专业力量

加强岗位专业培训，借助扬州大学等高校社会工作专业力量，整合现有教育培训资源，设立社会工作人才继续教育的专门机构和实训基地，提高实践教学在专业教育中的比重，切实增强基层社会工作者实务能力、职业素质和专业水平，培养一批具备较强理论功底和实务能力的社会工作专业储备人才。挖掘农村社区人才资源，有针对性地进行培养，使其成为农村社区社会组织领军人才。实现专业社工和经验性社工的有效合作[6]。

4.3 增强社区服务供给内生动力，拓展社会组织参与社区服务领域

充分激发社区活力，挖掘社区潜在人才力量。强化文化体育类社区项目建设，利用宣传栏、微信公众号、上门走访等形式推广活动；引入社会资金，开展公益创投，拓展形成多元化的资金筹集渠道。在此过程中，社区实现“大管家”向“陪伴者”的角色转变，同时实现刚性治理向柔性服务的职能转变[7]。

进一步明确社会组织培育发展的重点，遵循整体规划，分步推进的原则，发展生活服务类、居民互助类、文化体育类、环保科普类、居民议事、乡村居民城市融入、服务评估类等社会组织，引导有序参与乡村治理体系建设。

4.4 建立督导评价机制，保证项目实施质量

制定并实施相关社会工作督导人才培养计划，采取“引进来”和“留得下”相结合的培养方式，吸引各领域专业人才，以专业社工服务机构为载体，为人才搭建施展才华和技能的平台，提供社会工作知识和技能培训，逐步建立起一支懂理论、有经验、敢作为的社会工作督导队伍。指导社工师工作站根据项目需求，有计划、有步骤、有重点地聘请专家对项目实施督导。建立社会工作服务绩效评估机制，综合项目数量、项目实施质量和项目资金使用绩效等多方因素对项目实施情况进行考核评价，提高社会工作专业人才服务能力和服务品质[8]。

5 结语

本研究通过对扬州市L社区“三社联动”实施现状进行分析，总结其发展初期的经验，发现当前政策实施过程中出现的问题，并在理论层面给出对策建议。L社区在扬州选取的24个村社区中“三社联动”实施效果较好，取得了初步成效，其实施经验具有一定的推广意义，而其当前存在的不足之处也具有一定的典型性和代表性，因此，本研究期望通过对L社区“三社联动”实施过程中的经验教训进行总结，从而形成可供地区内其他村社区学习借鉴的模式范本并补充丰富相关理论研究。