民族地区机构养老服务政策执行影响因素探析——以甘南藏族自治州为例

宗晓丽，肖江波

（1.甘肃政法大学 文学与新闻传播学院，甘肃 兰州730070；2.甘肃政法大学 经济学院，甘肃 兰州730070）

一、问题的提出

随着我国进入老龄化社会，民族地区人口老龄化问题也越来越突出。针对家庭养老功能的弱化和刚性养老服务的需求，政府提出构建“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相融合”的多层次养老服务体系。其中，机构养老作为我国社会化养老服务体系的重要组成部分，能够有效解决部分老年人生活照料、康复护理、精神慰藉等养老需求，这对提高老年人生活质量，减轻家庭养老负担发挥着不可替代的作用。为了使老年人切实享受到满意的机构养老服务，各民族地区依据国家相关政策制定了一系列的政策，如《青海省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《宁夏回族自治区人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》《广西壮族自治区人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于公布内蒙古自治区养老服务扶持政策措施的公告》等。这些政策旨在提高民族地区老年人生活质量，符合广大老年人的根本利益。然而，政策制定并不意味着政策目标的实现，政策从观念形态转变为现实形态需要经历一个重要环节——政策执行。机构养老服务政策在民族地区执行过程中存在着明显的不足，出现了养老机构空置率高、供需不平衡、养老机构整体效率低下、提供主体和服务方式单一、服务水平低下、服务人员缺乏工作热情、部分老年人心态消极等现象，其执行效果远没有达到政策预期。因此，探究影响民族地区机构养老服务政策执行效果的因素，不仅能够厘清影响政策执行的关键因素，还可为提升民族地区机构养老政策执行效果提供参考，具有重要的理论和现实意义。

作为政策执行研究的创始者，普雷斯曼和威尔达夫斯基将执行看作目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程[1]（xx～xxi）。关于政策执行影响因素的研究，国外学者认为政策标准和目标，政策资源，组织间的沟通和执行，社会、经济和政治环境，执行部门特征及政策执行的配置等六个变量决定了政策绩效[2]。糟糕的政策设计、缺乏行政和政治的支持、执行能力方面的困难也对政策执行构成消极影响[3]（126～128）。T.B.Smith提出了政策执行过程模式，认为影响政策成败的主要原因有理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素[4]。P.Sabatier和D.Mazmanian将影响政策执行过程的变量分为政策问题的可处理程度、政策本身的规制能力、政策以外的因素等3个大类，并将其细分为17项[5]。Michael Lipsky认为影响政策执行质量的因素是多方面的，有自由裁量权的大小、抵制的资源、预算资源、机构目标、个人目标、评估标准、与顾客的关系、政治气候、顾客需求、顾客的政治权力、顾客从服务中受益的概率估计[6]（3～25）。

国内学者对政策执行影响因素也进行了不少探索，提出了诸如执行主体与目标群体间的利益博弈[7]，监督“虚脱”[8]，行动者转译偏差[9]，政策弹性、执行能力与上下级政府间的互动效率[10]，目标群体的认知、政策信任[11]，政策工具选择[12]等因素。在对民族地区政策执行影响因素的研究中，学者们对政策执行主体研究较多，主要包括：主体的政治态度、行为习惯和利益需求[13]，主体的认知、执行偏好、执行逻辑[14]，机械执行等政策主体的行为偏差[15]。政策执行的客体能力偏弱[16]，政策的制定与现实的偏差[17]等也对民族地区政策执行产生了影响，但是这些方面研究较少。还有学者对影响民族地区政策执行的多种因素进行了综合研究，如刘小楠将政策执行失败归因于执行主体、目标群体、政策质量、政策问题、环境因素、权利配制、监督及信息沟通等因素[18]；陈德权等发现政策制定缺乏可实施性、执行主体知识和能力欠缺、目标群体缺乏理解力和创新力、缺少外部监督阻碍了政策的执行[19]；邹荣苏等认为，利益冲突、执行主体行为失范、政策执行生态不佳、政府执行力不高等造成了民族地区政策执行的困境[20]；高建华从政策执行主体、客体、环境及体制四个方面考察了民族地区公共政策执行偏差的制约因素[21]（24）；唐菁阳等运用T.B.Smith的政策执行过程模型进行分析，认为影响民族地区政策执行的因素主要有政策本身、执行主体、目标群体和执行环境[22]。非民族地区政策执行的影响因素复杂多样，民族地区的政策执行主要集中在T.B.Smith、Van Meter D.S.和Van Horn C.E.的政策执行模型中涉及的几种因素，表明这两个模型对民族地区政策执行研究有着较强的适用性和解释力。

以上研究成果为本文提供了重要的理论参考，然而当前研究中尚缺少对机构养老服务政策执行影响因素进行分析的成果，尤其是对民族地区特殊的自然和传统习俗下的机构养老政策执行影响因素研究。本文以甘南藏族自治州为典型案例，综合运用深度访谈法和观察法对这一地区机构养老服务政策进行研究，分析影响政策执行效果的关键因素，提出相应的政策建议，从而丰富和拓展当前民族地区机构养老服务政策执行影响因素的相关研究。

二、案例选择与数据收集

1.案例选择。本文以案例研究为分析工具，深入探究影响民族地区机构养老服务政策执行的因素。选择甘南藏族自治州的机构养老服务政策执行作为典型案例，主要因为甘南藏族自治州与其他大多数民族地区一样，有明显的区域特点，如独特的地理条件、经济条件、风俗习惯等，社会养老服务现状也高度相似。甘南藏族自治州机构养老服务政策执行作为典型案例，具有很强的代表性。此外，选择甘南藏族自治州作为研究对象，符合案例选择的可行性原则，而且笔者已多次前往甘南藏族自治州开展社会调查，有着较好的社会资源。

2.案例概况。甘南藏族自治州位于甘肃省西南部，下辖合作市和临潭县、卓尼县、迭部县、舟曲县、夏河县、玛曲县、碌曲县等一市七县。2018年年末，全州常住人口为72.02万人，其中65岁以上人口为6.63万人，占常住人口的9.2%[23]（27）。为应对人口老龄化及推进机构养老服务发展，甘南藏族自治州政府、民政局及相关部门出台了《关于加快甘南藏族自治州养老服务业的实施意见》《甘南藏族自治州“十三五”老龄事业发展规划》《关于加强养老机构建设和运营管理提高床位利用率的实施意见》《关于印发〈全州养老院质量突出问题集中整治方案〉的通知》等相关政策文件。政策产出主要有福利院、敬老院、日间照料中心、互助幸福院、特困僧尼供养点等各种养老服务机构410个，拥有养老床位2 600张，每千名老年人拥有养老床位26张。全州共有敬老院33所，入住老人420人；有社会福利院（福利中心）11所，床位750张[23]（344）。

3.数据来源和抽样方法。本文主要通过深度访谈、非参与式观察等方式来获取相关数据。访谈对象面向三个群体。一是政策执行主体。这类访谈对象对政策的理解和把握比较深入，对政策执行中信息的掌握比较全面，对政策执行中的问题更加了解，对他们的访谈可获取整体上的数据。二是养老机构入住老人。对他们的访谈可以获得对政策执行人员、硬件设施以及机构养老服务的评价数据。三是没有入住养老机构的普通社会老人。对他们进行访谈主要为了了解他们对机构养老的看法和选择意愿。本研究选取州级养老机构1个，各县（市）福利中心1个，敬老院1～2个；执行主体抽样主要采用目的性抽样方法，选取州各县（市）民政局主管领导各1人、各养老机构管理人员1～2人；养老机构入住老人样本按照便利原则从上述已选定的养老机构选取1～2人，社会老人样本按同样的原则在各县（市）分别选取2～3人。本研究总计选取被访谈人员65人，其中执行人员25人、入住老人和社会老人各20人，分别以A、B、C进行编码。

4.资料的整理和分析。本文借鉴扎根理论的资料分析原理，对访谈资料进行编码分析。从资料中比较模糊的观念及杂乱、具体的细节，抽象出具有概括性的综合分析结果，由此归纳出甘南藏族自治州机构养老服务政策执行的影响因素。

三、机构养老服务政策执行的影响因素

通过对访谈资料的整理和分析，本文提炼出甘南藏族自治州机构养老服务政策执行的主要影响因素，包括政策本身、政策执行者、目标群体、政策环境等四个维度。

（一）机构养老政策本身的影响

公共政策是否能够得到有效推行，往往取决于政策本身是否具有合理性、具体性和稳定性[24]（360）。机构养老服务的目标是满足有需求的老年人生活照料、医疗保健、康复护理、精神慰藉等方面的需要，进而提升老年人的生活质量。政策目标设定符合老年人的根本利益，具有合理性和合法性。政策标准是政策目标的具体表现，是政策目标达成程度的指标。针对目前文件中设置的设施设备、人员配备及服务等政策标准，95%的被访谈人员认为规定的标准缺乏适用性，而且标准过高。

1.设施设备配置不合理。相关文件要求设施设备方面要有基本的文化、娱乐、康复设施。文化室提供一定数量的图书、报刊、电脑，娱乐室提供电视、音响、乐器、棋牌等设备，健身室配置健身器械设备。90%的受访者认为这些设施不适合当地的需求。

我们这里的入住老人多是没有念过书的，连个初中毕业的都没有，这样的文化室很不适用，有配置也是浪费。健身房对这里的老年人也没有太大用处，他们不习惯这样的健身方式，更喜欢在外面走路。（A17）

2.人员配备标准过高。按照《甘肃省规范化标准化示范社会福利机构建设实施办法》的规定标准，工作人员与能自理老年人和不能自理老年人的比例为1∶4和1∶1.5。对于这个标准，95%的人认为太高，尤其对于后者。笔者观察发现，目前养老机构收住的多为能自理老年人，仅有3个养老机构收住不能自理老人各1名，这3名老人由生活照料人员和其他入住老人共同照料，没有配备专业护理人员。

现在根本达不到这个标准，费用实在太高，和发达地方比不上，现在这种状态已经很不容易了。（A02）

目前，我国公共政策的决策体制是“统一政策，分级决策”，养老政策的执行均以中央政策目标为起点，省级根据地方实际对其具体化，市级和县级基本按照省级标准来执行，这样就导致政策标准统一化。甘南藏族自治州的风俗习惯有一定的独特性，政策标准制定没有充分考虑当地现实情况，导致资源浪费，并在很大程度上影响了政策执行者的信心。

（二）政策执行者的影响

政策执行者是将政策文本变成现实的施动者，主要包括执行组织及其人员。根据访谈资料的分析结果，甘南藏族自治州机构养老服务政策执行者主要包括政府及相关机构、执行人员和社会主体。政府及相关机构重点涉及机构设置、人员编制和政府作用。执行人员主要涉及医护人员、服务人员及行政人员。社会主体主要是指除政府以外的养老机构的投资或运营者，以及对老年人公益活动的参与者。

1.执行机构对政策执行的影响。一是机构设置及人员编制不到位。关于机构设置对机构养老服务政策执行的影响，100%的被访谈者认为很重要。按照《甘肃省民政厅关于加强全省农村五保供养服务机构法人登记工作的通知》，各敬老院都进行了事业法人登记，但没有相应的人员编制，敬老院公职工作人员基本上都由民政干部兼职，敬老院院长一般由主管民政事业的乡镇干部担任，县级福利中心也有类似情况。

最大的问题是没有机构，没有编制，经费没法预算，人员没法配，只能从公益岗位解决，医生护士不能是零就业人员，管理人员都是民政上兼职的。（A07）

敬老院没有编制，账户也开不下来，很多工作都不好开展。（A15）

养老服务在甘南藏族自治州起步较晚，公办养老机构还在继续建设之中，缺少人员编制已成为机构养老服务政策执行的掣肘因素。

二是政府缺位。基于我国的行制体制，政策的执行需要政府的高位推动[25]。在不少养老服务重要文件“组织领导”一项中，常有“将养老服务纳入国民经济与社会发展规划当中”，“争取政府财政支持”，“政府要出台相关文件”等要求。在访谈中，有90%的被访谈者认为政府重视对于提高政策的执行效果有重要作用。

我们县之所以做得好，是因为政府支持力度大，县政府把养老院建设纳入“十三五”规划，养老机构现在已基本做到全覆盖，每个乡都有；别的县没有每人5 000元的运营补贴，我们县有，用于养老院建设。（A08）

我们县政府很支持养老这一块，除了州上支持的，县财政每年还给拨款20多万元，所以各方面条件都不错。（A14）

但是这样的政府支持在甘南藏族自治州所辖县（市）中并不多见，一些机构养老服务并没有得到足够重视。目前甘南藏族自治州、各县（市）政府都制定了相关政策，根据访谈得知，凡是养老服务做得好的县（市），政府在政策上都给予了大力支持，对部门间协调也比较到位；但也有工作不到位的情况，例如，某养老机构由于政府不够重视，基础设施迟迟不能修缮，较长一段时间老年人生活用水都成问题，房间异味很重，已严重影响老年人的生活质量。

2.执行人员的影响。一是专业技术人员和服务人员短缺。政策执行主体除了执行机构外，执行人员作为具体的实施者，其作用更是不容忽视。机构养老服务很重要的一个功能就是为老年人提供医疗、康复、护理服务，因而医护人员对养老机构有着关键作用。据了解，医护人员短缺的现象非常突出。在医护人员的配备方面，甘南藏族自治州2家医养结合的养老机构，舟曲县4家较大规模的养老机构，都有适量的医护人员，临潭县福利院内设医务室并聘有1名专职医务人员，但都没有护理人员。除此之外，其他养老机构都与周边医院签订了合作协议，内部没有医务人员，更没有护理人员。

按规定，养老机构最应该接收的是失能老人，但是失能老人对护理人员的要求太高，我们现在的条件根本达不到，所以不敢收。（A11）

现在养老院能提供的服务基本上就是生活照料，需要特殊照料的老人，就由我们的零就业岗位聘请人员照料，没有专业护理人员。（A17）

不仅缺少护理人员，负责生活照料的服务人员也并不充足，职业技能不高。

我们现在服务人员多是公益性岗位，虽然进行了短期培训，但技术还远不能满足老年人的需求。……人手太少，很少有长期干下去的。（A06）

医护人员、服务人员的短缺，降低了养老机构的服务水平，影响了服务质量，难以满足老年人的护理和服务需求，严重阻碍了机构养老服务政策的有效执行。

二是行政人员的认知相对保守。执行人员的政策认知决定了政策执行的积极性和准确性。结合访谈发现，行政人员对一些机构养老服务政策的认识存在偏差。2000年，国务院转发民政部等11个部门共同颁布的《关于加快实现社会福利社会化意见的通知》。此后，又出台了一系列养老服务社会化的政策，大力提倡政府、市场、社会组织和个人共同参与养老服务，扩大服务对象范围，满足多层次、多样化、个性化的养老需求。在机构养老方面，支持社会投资举办、公建民营、民办公助、公私合营等多种社会参与方式。但是，对于民办养老机构参与养老服务，有95%的执行人员并不看好。

公办养老院的入住率都很低，民办的都是以营利为目的的，那就更没有人住了。（A05）

民办养老机构的责任心肯定不行，我们公办的服务质量和安全完全可以保障的，他们很难做到。（A03）

目前，甘南藏族自治州只有1家民间投资的敬老院，而公办养老院以三无老人、特困供养人员和低保老人等兜底保障对象为主，社会力量参与可以为更多的社会老年人提供更加多样的机构养老服务，但是行政人员对政策的认知限制了其执行的积极性和对社会参与兴办养老机构的支持力度。

3.社会主体参与程度低。社会参与养老服务不仅可以缓解政府经济压力和服务压力，还可以使更多老年人享受到更优质的养老服务，从而提升政策执行效果。访谈资料分析表明，甘南藏族自治州社会参与机构养老服务的程度低、数量少。

社会办养老机构投资大，风险大，收益慢，加上我们这里的人养老观念保守，一般没人做。（A01）

今年省上为我们敬老院购买了社会工作服务项目，虽然提供的服务不太成熟，但是这种方式很新、很好。（A07）

社会上到敬老院来的基本上是当地群众的慰问，捐一些牛羊肉、日用品、零花钱等等，还有当地的部队、行政事业单位等为养老机构义务服务和文艺演出。（A15）

甘南藏族自治州的社会参与主要以慰问性的群众参与为主，虽然已经开始出现社会工作等现代形式，但总体来看，社会主体投资和运营养老机构数量、社会参与养老服务项目数量、社会捐赠及志愿者参与的数量较少，规模和力度较小，而且深度不够，方式单一，地域分布不均衡，影响了老年人对多样性服务的获得。

（三）目标群体的影响

目标群体是指政策所要影响或改变的政策对象。他们对政策认同、接受和支持的程度与政策执行有重要关系。目标群体对政策执行产生作用的因素主要有利益取向、文化心理取向和文化教育程度[24]（363）。从分析结果可以看出，文化心理尤其是养老观念对机构养老服务政策执行有明显的阻滞作用。在对民政局和养老机构的执行人员访谈资料中，100%的被访者认为养老观念对甘南藏族自治州机构养老政策执行的影响最为重要。

老人们不愿意入住养老院，有个根深蒂固的想法就是认为无儿无女的人才住养老院。……政策对特困供养人员集中供养率有要求，为了让他们入住，我们到家里做工作，请他们到敬老院参观，有时还要用私人关系，就这还是不愿来。（A15）

按规定入住的特困供养老人要把供养金上交我们统一管理，主要用于老人的生活开支，为了留住他们，我们都没有收供养金。（A12）

可享受政府免费服务的特困供养老人对机构养老尚且不予支持，普通社会老年人对此更加难以接受，当被问及是否愿意入住养老院时，95%的老人态度十分明确，表示不愿入住。

住养老院的都是家里没人管的，我有儿子、媳妇，都对我很好。（C04）

如果去住养老院，别人会说儿子不好，周围的人也看不起。（C02）

不习惯让不认识的人伺候，再说住养老院也不自由。（C10）

家庭养老是我国传统的养老模式，在甘南藏族自治州也不例外，受传统家庭养老观念和养老习俗的影响，老年人普遍认为入住养老院面子上过不去，难以接受陌生人的服务，对机构养老服务的认知存在误区，这必然对机构养老政策的执行产生负面影响。

（四）环境的影响

政策执行总是嵌入在一定的自然环境、社会文化环境及经济环境当中，在甘南藏族自治州，政策执行明显受到这些环境的制约，从而使政策目标的实现受到影响。

1.自然环境的影响。学界对政策执行环境的研究，更多着眼于社会环境，对自然环境的关注较少。在民族地区相关研究中对自然环境有所关注，但大多认为其影响了政策信息的传递和沟通，增加了政策执行的成本。在机构养老政策的执行中，自然环境除了上述影响外，更体现在老年人养老服务选择方面。

我们这里的气候养小不养老，为了养老，经济条件好一些的多数都在外地买房。（C09）

我在兰州买的有房，等照看完了孙子就到兰州去住，那儿气候好，对老年人身体好。（C01）

老年人的身体状况对自然环境有很强的依赖性，适宜的环境才有利于老年人的健康。甘南藏族自治州地处高原，海拔在1 100～4 900米之间，大部分地区在3 000米以上，年平均气温只有4℃，气候变化剧烈，昼夜温差大。这样的自然条件造成了部分老年人口的流失，降低了老年人在当地的养老需求，进而影响了养老机构的入住率。

2.社会文化环境的影响。社会文化环境指人们的社会价值观念、传统习俗、社会心理和行为模式等[24]（364）。甘南藏族自治州社会文化环境对政策执行的影响主要表现在信教老人行为模式和传统习俗方面。

甘南藏族自治州信教老人较多，老人们在礼佛或诵经的时候会感到心灵上得到安慰，从而减轻现实生活中的孤独感和临终的恐惧感。寺庙为广大信教老人提供了交流信息的场所，这对他们而言十分重要。

我们这里信教老人多，他们对来世充满希望，对现世生活和物质的要求很低。（A09）

信教老人看重拜佛、转经、转佛塔等活动，喜欢住在寺院附近。（A10）

信教老人对物质生活关注较少，倾向于住在寺院附近，因而基础设施和居住条件好、管理规范、交通便利的县城及乡镇养老机构对信教老人没有形成太大的吸引力。

除此之外，甘南藏族自治州的家庭养老和邻里互助传统保持较好，尤其在牧区。这在某种意义上也影响着老年人机构养老方式的选择。

我和弟弟身体不好，都是我儿子和儿媳妇照看着，他们对我们很好，从来没有想过让我们到养老院去。我们这里都是这样。（C09）

我们村上有个特困供养的孤寡瘫痪老人，村上已轮流照顾十几年了，都是自愿照顾的。（A13）

甘南藏族自治州尊老敬老与其传统习俗有直接关系。当地人有很强的乐善好施的传统意识，加之很好地传承了报恩父母、礼敬长者、帮助邻里等道德规范，人们不仅孝敬自己的老人，还乐于帮助照料其他老人，使得老人晚年生活得到了较好保障，很少考虑机构养老服务。

3.经济环境的影响。经济环境对甘南藏族自治州机构养老服务政策执行的影响表现为执行资源的短缺。对于执行资源影响了政策执行的效果，95%的被访者都表示认可。

硬件设施的建设都是严格按国家标准来建的……但是运营起来就缺经费，经费按入住老人来匹配或按床位来匹配，由国家直接下发就好了，但是现在需要地方配套，地方配套不了，省上的这部分钱也没有。我们是贫困县，地方财政很困难，地方配套不了，省上也落实不了，到最后等于没有资金。（A04）

经费压力很大，主要靠县财政拨一点，州上福彩金拨点，也就几万元。福彩金拨款与福彩收入挂钩，我们这里福彩收入很少，还是要从政府申请，也都很紧张，现在只能凑合运行下去。（A18）

甘南藏族自治州经济基础薄弱，经济发展比较缓慢，经济总体实力较弱。2018年甘南藏族自治州城镇居民人均可支配收入为24 783元，农村居民人均可支配收入为7 677元[26]（141），分别约为全国平均水平的2/3和1/2。机构养老服务有很强的福利性，养老机构的建设和运行都需要一定公共资金的投入，甘南藏族自治州及各县（市）的财政难以为其提供必要支撑。因此，经济基础薄弱、执行资源短缺已经严重限制了机构养老服务政策的执行。

四、结论与建议

通过深度访谈、非参与式观察以及对访谈数据的整理分析，本文归纳了影响甘南藏族自治州机构养老服务政策执行的因素，主要包括政策本身、政策执行者、目标群体及执行环境等四个方面。政策本身的影响体现在设施设备配置、人员配备标准与当地现实情况联系不够紧密；政策执行者的影响包括执行机构、执行人员、其他社会主体对政策执行的影响；目标群体对政策执行的影响反映在老年人的养老观念、政策认知程度等对政策执行产生的阻滞作用；在对政策执行环境的影响分析中，自然环境、社会文化环境和经济环境三个维度对政策执行产生了不利影响。结合影响因素的分析结果，本文提出如下建议。

首先，从政策本身的影响出发，各级政府及相关部门应在党委领导下加强对当地老年人的养老意愿、养老需求深入广泛的调查研究，征求多方意见，因地制宜，在硬件设施建设、设备及人员配置方面制定出与当地社会经济环境相适应的机构养老政策标准。

其次，从政策执行者的影响出发，加强政策执行人员的政策培训和学习，做好政策解读，提高政策执行者对政策的认知水平；采取“走出去”的方式，支持执行人员到养老服务先进地区进行考察，开阔眼界，改进思路，提高执行能力。加大医护人员、服务人员的培养力度，与当地职业学校、高等院校建立联合培养机制，完善培训机制，提高医护及服务人员的数量和素质，同时切实提高其待遇水平，解决其职称评定等各种后顾之忧。养老机构也要进一步提高服务质量，丰富服务内容，满足不同层次、不同类型老年人的个性化、多样化需求。制定并落实各项优惠政策，改善营商环境，引导社会组织、企事业单位及个人积极参与机构养老服务。

最后，从目标群体及执行环境的影响出发，加强政策宣传力度，创新政策宣传的形式，使机构养老服务政策深入人心，转变老年人“养儿防老”等传统的养老观念及对机构养老的偏见，树立现代养老观念，使机构养老能够为广大老年人认可和接受。以乡村振兴为契机，加强生态环境治理力度，改善生态环境，恢复民族地区的生态优势，使其成为老年人的宜居胜地。强化政府作用，政府应将养老服务作为重要的民生工程高度重视，增加对民族地区机构养老服务的资金、人力、物力投入。发展地区经济，加强对口支援[27]，提升民族地区经济发展能力，为提高机构养老服务政策执行水平提供根本保障。