关于船舶油污损害民事责任保险证书签发存在问题探讨及现场监管建议

◎ 祝小娟 王伟洪 黄俊波 东莞海事局

作为航运大国，2019年我国港口货物吞吐量127.17亿吨，累计同比增长8.3%，其中沿海港口外贸原油进口量4.6亿吨，同比增长9.1%；作为港口运输主载体，仅2019上半年造船完工1996万载重吨。相比之下，航道建设却相对受制，从2015年起则一直维持在12.7万公里。因此船舶数量、尺度均大幅增加而导致航道通航密度日益增大，使得船舶发生水上溢油污染事故的风险不断攀升。

1.船舶油污损害民事责任保险的强制保险性质

目前我国已加入《1969年国际油污损害民事赔偿责任公约1992年议定书》（CLC1992）和《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》，作为缔约国，相关船舶有义务按照国际公约的要求投保油污强制险。

国内立法层面，在结合《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等法律法规以及上述国际公约的基础上，2010年颁布了《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》(下称《办法》)—第2、9条规定“在我国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，应按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得其他财务保证”“向海事管理机构申办相应《船舶油污损害民事责任保险证书》（下称《证书》）”。

2.目前船舶油污损害民事责任保险实施中存在的问题

《办法》生效十年来，对哪些船舶需要申办相应的油污证书在业内还存在争议，目前主要是存在几个问题没有厘清。

2.1 部分概念在相关法律法规中存在不同的解释

《办法》第二条 在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。

关于“海域”定义不统一：

《中华人民共和国海洋环境保护法》第二条 本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。

《中华人民共和国海商法》未定义“海域”。

《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》同样没有对“海域”进行定义。由于条例的上位法为《中华人民共和国海洋环境保护法》，故“海域”定义同其上位法。

《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》依据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海商法》、《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》制定，故《办法》中的“海域”范畴应同环境保护法定义，即中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。

格式特征是指电子邮件中除开标题与正文的部分，格式特征由称呼语、敬语、署名和书写日期等组成。在研究中将格式特征划分为内模式与外模式两种特征，其中内模式指的是电子邮件中的称呼语、作者署名以及书写日期等除开正文之外的部分。而外模式指的是电子邮件中各段落出现的换行数，以及正文中出现的空格数。基于上述特点将格式特征划分为表2所示的5种。

上述相关法律法规又未明确内水如何划定，故在内水的理解上颇有分歧。《中华人民共和国海域使用管理法》对内水定义为:中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域，即内海水。以《广东省海域使用管理条例》为例，其第二条明确，海域是指毗邻本省陆地的平均大潮高潮时水陆分界痕迹线向海一侧的内水及领海的水面、水体、海床和底土，而未明确海域的具体区域界定。但实际中，广东省政府在批复某市海域范围时，是以感潮水域作为划分范围，将传统意义的内河水域划为海域。

从船检机构发证角度而言，我国船检机构对内河船及海船的界定主要依据是《内河船舶法定检验技术规则2019》（部海事局），《钢质海船入级与建造规范》（中国船级社，2001年）、《国内海船入级规则》（20 05 年），以及《船舶与海上设施法定检验规则》（[中华人民共和国船舶检验局船规字（1999年018号）]）。以《内河船舶法定检验技术规则2019》中珠江水系内河航区分级为例:珠江—自虎门（沙角信号台与万顷沙大冲口连线）至淇澳岛大王角灯标与开州岛灯标连线以内的水域，以及至香港鲤鱼门、澳门距陆岸不超过 5km 的水域；自磨刀门经洪湾水道至澳门为 A 级航区,但此部分水域按《广东省海域使用管理条例》却为海域。

而船舶油污保险办理时，保险条款首先指出该险种的标的是我国境内合法登记注册从事沿海、内河航行的船舶。在保险实际办理过程中，船舶油污保险合同会对具体航区做出明确的约定，通常如：全球航线、中国沿海、近海或内河航区，对应航区的船舶属前三条航线为海船，内河航区则为内河船，与行政海域划分、船检机构关于海河船划分又不尽相同。

综上所述：相关海洋法规和船舶检验技术规范关于内河、海域的划定存在不完全一致的情况，导致船舶检验证书界定的内河船舶可能航行于《办法》定义的“海域”，而内河船舶不能投保海洋法规要求的航行海域的油污保险。所以在《证书》的实际签发过程中，签发官员也因此对证书申请主体有不同的理解，一类认为应依据船舶检验证书种类，持有《海船船舶检验证书簿》的船舶才办理；另一类则认为应以相关海洋法规定义的“海域”为依据，实际航行于“海域”船舶则需办理。

笔者认为：应该根据《办法》定义的“海域”为依据，参照地方海域的划定,对《船舶检验证书》标识为海船的船舶，依照规定需要申办《证书》。持有《内河船舶检验证书》的船舶，如果在持有有效的、符合要求保单的情况下申办船舶油污保险证书时，应当核查其航区是否和当地海洋部门划为的海域重叠，如果重叠应该为其签发《证书》。

2.2 需要申办船舶油污损害民事责任保险证书的船舶种类不明确

2.2.1 非运输船舶

《办法》第二条 在中华人民共和国管辖海域内航行的载运油类物质的船舶和1000总吨以上载运非油类物质的船舶，其所有人应当按照本办法的规定投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。上述条文中”载运”从字面理解为运输船舶，而非运输船舶是否适用《办法》需要进行进一步强调。

根据某沿海城市海事管理机构2019年度数据显示，该城市辖区内办理船舶燃油损害保险证书的绝大部分为干、散货船,而超过1000总吨的釆沙船、自卸沙船、起重船等非运输船数量较大，但基本均未办理船舶燃油损害保险证书。这些船舶不仅数量多、吨位大，通常自航功率也较大，因此载运燃油量也相应较多，存在燃油泄漏的风险比较大。

即除政府非商业服务外的所有航行海域的1000总吨以上货物运输船舶、旅客运输船舶、港作船、工程船等从事商业服务船舶均须按规定投保船舶油污损害民事责任保险并申办船舶油污损害民事责任保险证书。

2.2.2 载运非传统油类物质的船舶

根据某沿海城市海事管理机构数据显示，其辖区共有11艘《船舶检验证书》标识为海船的“油污水处理船”，且不超过1000总吨，《办法》实施至今，该类船舶均未办理过任何船舶油污损害民事责任保险证书。

笔者认为，油污水处理船装载的货物虽然不是传统的单一油类物质，但其《海上船舶检验证书簿》的“船舶类型说明”描述船舶装载货物的品种却属含油类物质，如“金＊＊01”轮“船舶类型说明”为“装运、回收闪点>60℃燃油、污（溢）油”“湾＊＊01”轮“船舶类型说明”为“本船用于海上溢油回收和船舶污油水回收”。根据《MARPOL annex I》，油污水属于油性混合物。因此，笔者认为油污水处理船应按照油船的要求购买船舶油污损害民事责任保险并申办证书。

3.海事监管工作存在的困难

在证书监管的立法上，交通部海事局《关于执行〈中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法〉有关事项的通知》规定“各级海事管理机构在办理国际航行船舶进口岸审批行政许可事项或沿海运输船舶进出港签证时，应要求船舶或者其代理提交相应的船舶油污损害民事责任保险证书；在船舶现场检查中，有重点地检查船舶所持有的船舶油污损害民事责任保险证书的真实有效性”，作为主管部门的海事执法机构在日常巡查中通常以划定海域巡查为主，但因该类船舶长期出海进行采砂等作业，不易监管，且随着政府“放管服”监管理念的深入，海事部门已取消了船舶现场签证制度，将事前监管转化为加强事中（现场监管）事后（处罚引导）监管力度，但目前现场巡查这种人力秘集型监管手段严重制约了船舶的检查范围和细致程度，较难对上述工程船开展及时、有效的现场监管，因此该部分船舶长期未按要求办理燃油污染损害保险证书的问题未得到督促整改。

为减小客观存在的溢油隐患，保证溢油事件发生后油污能得到及时清理，受害人（通常为海洋渔业部门）能得到及时赔偿，减轻船舶油污基金的赔付压力，督促船东履行环保义务，尽快督促此类船舶购买油污强制保险问题势在必行。

4.对做好船舶油污损害民事责任保险工作的建议

笔者与船东沟通时，发现部分船东对于船舶油污强制险比较陌生，特别是大部分船东在解读《办法》时认为仅持有《海上船舶检验证书簿》且载装并运输货物的船舶才需要办理船舶油污损害民事责任保险证书，工程船舶并不载运任何货物，所以并不需要办理船舶油污损害民事责任保险证书，属非主管故意逃避船东义务。那么要提高船舶油污损害民事责任保险证书办理率，除了需提高船东的认知，在实际监管中还要多管齐下。

4.1 适当修改《办法》中关于适用船舶的描述

《办法》第二条的”载运”极易让船舶所有人误解为载运货物，由此认为采砂船等工程船因不载运货物而不属《办法》的适用范围，但《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》第七条则规定为“已登记的船舶所有人在一缔约国内登记拥有1000总吨以上船舶的，必须进行保险或取得其他财务担保并取得相应有效证书”，简单明了地确定了1000总吨以上船舶即须办理燃油保险证书。故建议《办法》第二条修改为“载运油类物质的船舶和1000总吨以上其它船舶”。

4.2 加强船舶油污损害民事责任保险证书购买的宣贯力度

在油污证书办理率较低的辖区，建议加强相关法规和历史案例的宣贯力度，进一步明确须办理油污证书的船舶范围，强调1000总吨以上的工程船和任何吨位的油污水处理船均需按规定办理相关油污保险证书，从普法教育层面引导船东从思想上认同船舶油污保险制度的实施意义，转化为主动办理船舶油污保险证书的内在动力，从认知上明确自己的船舶是否应该办理油污保险证书，转化为主动办理船舶油污保险证书的实际行动。

4.3 加大海事部门的执法力度

借力专项整治。海事部门作为船舶油污证书的监管部门要加大力度清查油污保险证书的办理情况，利用各种年度专项整治行动契机，将油污保险证书的检查纳入整治项目，以此提升油污保险证书的现场监管力度和频次，向船东传递办理船舶油污保险证书的必要性和海事部门的重视度。

针对性检查。建议海事部门利用自有的船舶登记数据，对目标船舶进行筛选，及时掌握船舶油污损害民事责任保险证书办理情况，亦可通过各系统数据互联互通，如可利用目前的智慧海事平台进行智能监管。对未按要求办理油污证书的船舶及时联系船东进行督促整改。同时在日常巡查中加强证书检查，在船舶安检和和航运公司督查中加强船舶油污损害民事责任保险证书的检查力度，加大处罚力度，增强法律威慑力，增加违法成本。

4.4 大数据监管

依托目前各地兴起的社会信用体系建设，与其他行政单位、金融机构、保险机构等建立信息共享，将船舶购买强制险纳入船东信用考核项目，借助行政审批和融资信贷等社会监督力量，促使船东自觉守法、主动申办油污证书。

5.结束语

在我国社会主义法制进程中，一直秉承有法可依、执法必严、违法必究的行政理念，经过多年经验实践和借鉴国际上作法，我国在船舶油污损害上制定出了一套完整、统一、规范的赔偿机制，但是在实际执法中，却因为执法手段单一、人力耗费严重，部分船东存在逃避监管的主观故意侥幸心理，未能尽及时自觉购买油污强制险的义务，加大了职能部门的日常执法难度，使得船舶油污损害保险证书办理率偏低，作为国家授权管理船舶油污证书发放和检查的海事管理机构如何形成一套多元化并行之有效且能持久运用的执法手段，将证书办理率提高至100%，做到应办尽办，是当前海事部门需迫切解决的问题。