动态管理视域下城市低保对象的管理

邢翠翠 昆明市西山区居民家庭经济状况核对中心

城市低保管理制度应该伴随着社会的发展不断充实调整，与时俱进。作为一个发展中的国家，我国近几年的经济发展速度已经远远超过世界平均水平，在这个背景之下，我国的低保救助制度也比发达国家更容易出现问题。因此，引入动态管理制度，真正为需要救助的对象带来帮助，成为一个极为重要的社会性话题。

一、城市低保对象管理的相关理论阐述

(一)社会救助理论

社会救助理论包含了社会救助生涯理论和社会依赖理论。救助生涯理论是指每个被救助的对象都会经历进入、领取、退出、再进入的社会救助过程。这个理论将救助工作定义为动态的、暂时性的福利。公民因为各种原因导致生活贫困后，都可以通过办理手续被纳入到社会救助范围中，当他们脱离了救助标准之后，又可以通过办理手续离开救助。这个理论强调了低保对象在进入救助范围之前的识别工作与日常管理中的复核工作。

(二)多维贫困理论

该理论认为，判断低保对象的标准不应该只停留在收入水平上，还应该包括对住房、教育、健康、公共物品的获得等多方面内容的考核。对判断贫困救助标准的丰富，可以让低保工作在实施的过程中更加全面，得到公众的认可。

(三)新公共服务理论

用新的公共服务模式来取代给予经济自我利益的主导行政模式，可以为公民在获取公共利益时更好地服务。这个理论也强调了公民在公共行政管理服务中发挥的作用，他们对低保救助工作有监督权和决策权，可以让行政管理的力量更好地为公众服务。

二、城市低保对象管理现状

(一)错报与漏保现象严重

我国目前使用的低保对象管理办法是2014年出台的《社会救助暂行办法》，该办法运用的是家庭经济状况核查机制，对申请低保的对象以户为单位，对其家庭收入、家庭财产、隐性收入等进行严格的测算。这个方法的确有效的减少了错保现象的发生，但在实际的管理过程中，并不能确保万无一失。首先，目前对低保管理对象的认定主要是依靠申报者的材料申请和入户调查完成的。这个工作流程的主观性强，入户调查、邻里访问、信函索证等方式存在人为主观态度，所以可信度和有效性都明显不足。其次，低保的申请材料以及书面声明家庭收入和财产状况是由主体申请人提供的，如若有意瞒报、谎报等主观想法，入户调查时对材料的真实性审查存在一定困难。还有一种情况是针对劳动能力界定有一定分歧。《办法》中规定，当不能以财产、收入为标准判定低保范畴时，可以通过对贫困人口劳动能力界定机制的测算获得低保数据。但是很大一部分贫困人口因为做零工、杂工，或是外出打工等，无法对收入进行精确计算，留守在家的老人、妇女、儿童、残疾人等的收入波动又非常大，无法对申请者家庭进行专业的劳动能力鉴定。鉴于种种要素，错保、漏保现象时有发生。自2014年之后，我国城市低保数量呈现断崖式下降，这与各级部门强化低保工作的调查监督力度有着密切的关系。可与此同时，低保的门槛越来越高，审查越来越严格，也让很多真正生活困难的人群被“拒之门外”，这又与我国低保救助制度中“应保尽保”的思想有所背离，直接造成漏保现象的加重。

(二)低保管理队伍参差不齐

低保的日常管理工作内容繁多，涉及到的相关部门也很多。仅是每个季度对低保对象的资料进行审核与更新，跟踪低保金的发放状态与落实程度这两项工作内容来看，管理的内容就是重负荷且琐碎的。再加上人社部、民政部、工商管理部门、财政部等多部门联动协作，工作人员之间配合不足、落实不力的情况时有发生。尤其是在基层，低保工作者几乎就是这项工作执行的全部力量，因为人手不足、工作繁重，而导致的工作效率低下，甚至是正常的工作程序难以为继的情况也并不少见。在一项针对低保工作人员的调查中显示，我国从事这项工作的人员缺口数量虽然已经达到了30万以上，但还是存在很多工作人员需要身兼数职的现象，这大大削弱了工作的效率。其次，低保工作的顺利开展不仅需要专业的能力，还需要长期的工作经验：怎样理解政策的变化？怎样做好与低保对象的沟通？怎样识别低保对象的实际情况……这些工作内容都离不开工作经验的辅助。反观从事低保工作的人员，具有5-10年工作经验的人很少。学历高、专业能力强的人在基层单位大多锻炼几年就会升迁到其他部门，工作经验丰富的人虽能独当一面，但也难做到面面俱到。在结构僵化、流动性强的背景下，各个部门组织的培训工作也很难取得明显的效果。

(三)动态管理机制不完善

最低生活保障制度是国家通过收入的再分配，帮助生活困难的人群获得最基本的生存能力的制度。它绝不只是每个月给低保对象发钱这么简单，还要在医疗、教育、住房等方方面面给予照顾，这就是最低生活保障制度被称为“福利叠加最大的救助系统”的原因。很多人发现了其中的隐性福利，就会制造各种自己贫困的条件进入到这一系统，或是在定期复核的时候，虽然被发现已经不满足低保救助条件，但也不愿意退出低保系统的情况，这些都是典型的福利依赖现象。还有一种情况是，低保管理对象灵活就业的频率高，除非这些低保对象主动退保，否则低保工作人员并不容易追踪到这部分人在保期间的实际收入，低保制度也就从动态化管理暂时性变成了“终身制”。这对其他的受保对象和整个社会的福利制度都会产生恶劣的影响。当然，在低保人群中，更多的是一些真正存在就业困难的低保对象，他们没有技术，在劳动力市场上不具备长久的竞争力。如果政府和市场这两个主体没能真正发挥实际作用，他们只能依靠低保维持生计，几乎不存在退保的可能性。

三、动态管理城市低保对象的策略

(一)建立健全监督管理机制

首先，对低保对象的精准识别需要建立一个完整的机制。在机制中详细规定申请者需要递交的材料。除了原有的证明材料，还要递交劳动能力判断的专业审核材料、就医困难的材料等。为此，政府部门必须在低保涉及到的相关部门之间建立一个联动机制，让劳动部门、医院(健康中心)等切实肩负起劳动能力鉴定、病历审核开具的工作。其次，民政部门和公信力证明机构互相合作，对申请者递交材料的真实性进行核验，同时在审核材料的过程中，收集现实数据，为低保救助标准的动态调整提供第一手资料，最大程度确保低保工作因时因需开展。为了减轻申请者的经济负担，政府应该承担起所有的审核费用，切实把工作落到每一位申请者身上，而不能借此巧立名目的收费。再有，在“应保尽保、应退尽退”原则的指引下，为审核的工作人员适当赋权，明确哪些内容是可以通过审核人员决策的，哪些标准可以在实际工作中适当放松(收紧)。总而言之，以客观机制+主观管理相结合的方式，尽可能地减少错保、漏保情况的出现。

(二)为工作人员提供专业培训

首先，建立健全的低保从业人员管理机制。考虑到低保工作内容繁杂，低保对象数量较多，相关工作部门在吸纳工作人员时，有必要签订劳动协约，确保低保工作人员在一个部门的服务期限不低于五年，让动态管理工作能够有一个比较完整的周期。同时低保从业人员的薪酬水平要逐年递增，保障低保从业人员队伍稳定性。其次，建立常态化的招聘机制，每年都为低保工作队伍增加新的人员编制，将一些文化素养高和专业能力强的大学毕业生吸纳到低保队伍中来，然后根据各个街道的实际情况统一调配工作人员，尽可能让工作量和工作强度均匀分配，在提高服务质量的基础上改善工作人员的工作境遇。再有，在工作队伍中推行“老带新”制度，让有经验的工作人员与拥有专业素养的大学生形成合作关系，在工作实践中彼此学习，取长补短，高质量的完成工作。除此之外，还要为工作人员建立固定的培训机制，让工作人员第一时间解读政策机制，获取工作方法，成为这项工作的管理者与引导者。总而言之，工作人员的责权一体需要外部的保障，而责权一体真正实现后，又会反向促进工作质量的提升。

(三)科学审慎的规划退保机制

首先，所有参与低保管理的部门需要联合起来，一起动员全社会的力量，通过监督电话、微信公众号等渠道，广泛接受群众的监督，对发生的骗保、错保、漏保现象，采用倒追责，详细核查是在哪一个流程、哪一个部门出现了问题，对涉及到的工作人员严惩不贷。其次，在对低保对象的管理进程中，应该建立起以民政部门为主体的协作管理体系。不仅在入保的时候严格审核，还要详细划分低保对象级别，为确有工作能力的人提供完整的、针对性的职业技能培训，使他们能够通过自己的能力再就业，并通过就业收入切实改善家庭的生活状况。而对那些有积极意愿自主就业的低保对象，政府应该给予一定的资金补助或政策扶持，调动他们就业的积极性，提高他们就业的成功率，防止他们因为就业失败而再次回到低保人群中。按照地区实际情况、脱贫攻坚实际成效制定救助缓退期。针对特殊地区，政府可以适当的给予3—6个月的救助缓退期，让低保对象逐步适应社会生活。总而言之，通过种种措施激励和保障低保人群(家庭)逐步回归社会，才能真正实现动态管理的目的。

四、结语

中国经济的发展世所瞩目，政府和民众对低保救助工作的关注与重视也与日俱增。这对低保对象的管理工作发挥了重要且积极的作用。与此同时，也暴露出许多错保、漏保、救助续能无力的问题，分析其中存在的原因，大致与管理机制和管理手段有着密切的关系。为此，加强低保工作的审核、重视低保工作管理队伍的培训以及提高低保对象的再就业能力培训，可以成为解决低保对象动态管理问题的一些良方，为社会的持续稳定发展助力续航。