生态环境损害赔偿诉讼的性质认定及立法回应分析

钟 奎 大庆油田昆仑集团有限公司企管法规部

引言

最近几年以来，我国新起一种诉讼称谓即“生态环境损害赔偿诉讼”得到广大人民群众的广泛关注。学术界对生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体、受案范围以及诉讼原则等关系问题进行了较为深入的探究，并得出较为理想的探讨成果。但是，对于生态环境损害赔偿诉讼性质如何判定的问题，一直都是社会各界争论的焦点问题。并且学理上对其性质的争论表明该制度建设的不足，同时也造成司法实践中的困境。

一、生态环境损害赔偿诉讼的性质认定

(一)性质规划

由《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)中条例对生态环境损害的规定和《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)的相关规定可以明确得出，现阶段生态环境损害赔偿诉讼的核心目的在于积极修复生产建设对生态环境的损害，宗旨在于保护生态环境的公共利益。因此，从该诉讼的根本性质上应当认定其属于环境民事公益诉讼[1]。

(二)生态保护角度

从生态环境诉讼保护利益角度进行分析，生态环境损害赔偿诉讼的主要目的是对环境的公共利益进行保护。从《改革方案》中对生态环境损害的定义可知，虽然对环境进行污染和对生态进行破坏的行为在形式上均属于直接指向自然生态环境，但是该行为的最终受害者却是“环境”本身的损害，同时，还也有可能出现人破坏环境—环境作用于人的闭环，进而间接的对人类产生损害，以及公益等两种不同性质上的权益损害。因为环境污染和生态破坏均属于私益损害的行为范畴，所以有关部门可以通过环境侵权诉讼的方式对其进行救济，通过《改革方案》和《若干规定》为起诉的基础，在其范围内排除对各人财产损害的救济，明确保护的目的。同时，根据《若干规定》中第一条规定的三种提起诉讼情形也能够看出，生态环境损害赔偿诉讼主要是针对事发突然且影响较为严重的环境污染、生态破坏事件，核心宗旨在于保护生态环境本身，而不是保护单方面公共利益[2]。

(三)胜诉利益归属

其次，从胜诉之后的利益归属角度出发，根据《若干规定》中第十二至十四条的规定，对于生态环境损害诉讼的赔偿方式主要分为以下两种：第一种是对于受损生态环境可修复的赔偿方式，赔偿主体由义务人承担修复工作的，如果赔偿义务人在明确赔偿义务后拒绝履行修复义务时，可由行政机关将修复任务委托至第三方公司进行修复，而生态环境修复过程产生的一切费用均由赔偿义务人承担。第二种情形是对生态环境破坏巨大或者无法完全修复的，需要赔偿义务人赔偿生态环境损失的全部赔偿金，如果该生态环境的功能遭到永久性损害或者造成连锁反映，应由赔偿责任人支付全部损害赔偿资金，并负担应承担的法律责任。对于赔偿义务人在明确赔偿义务后拒绝履行修复义务时，相关机构应当依据2020年3月国务院财政部颁布《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》的相关规定，强制执行当事人赔付，并将磋商后达成的赔偿协议和法院生效判决缴纳金，作为当地政府非税收入，将赔偿金用于损害生态环境的相关修复工作上[3]。

二、立法回应

通过上述诉讼性质认定分析可知，生态环境损害赔偿诉讼的根本性质仍处于环境民事公益诉讼的范畴当中。为全面实现环境民事公益诉讼的制度体系建设，以及对诉讼体制的内在逻辑自洽，就应当深入完善有关立法及其配套措施，进而形成统一的环境民事公益诉讼协同制度。

(一)明确责任

首先，需要对我国现有的法律体系中，关于环境民事公益诉讼等法律进行调整，按照效力等级可以的分为环境保护法和民事诉讼法。在《中华人民共和国民事诉讼法》的第五十五条第一款中明确规定可以提起环境民事公益诉讼的应当是法律规定的机关，但是没有对其他相关部门的责任进行明确和细化。其中需要重点注意的是，我国立法法中第八条规定，诉讼制度的设定是属于我国法律中绝对保留事项之一，任何修改都必须由全国人大和常委会通过[4]。现阶段以《改革方案》作为规范性文件，以《若干规定》作为司法解释，均是以政策为主要导向的先试先行，亟需立法予以明确，为其管理提供法律依据。

从近几年我国对待生态环境损害赔偿制度的改革目标角度出发，充分赋予省、市级各地人民政府以及相关部门的生态环境损害赔偿起诉资格，该措施不仅具有一定的法理基础，而且还具有一定的现实必要性。该措施的根本目的可以分为以下两点：第一点，可以从环境公共信托的理论角度出发，对水资源、土地资源、绿化资源以及大气资源等公共环境资源构成的生态系统作为全人类的公共财产，各地政府应当做好受托人的功能，接受来自全体人民的委托，承担起保护环境公共利益的职责，竖起作为适格的起诉主体的旗帜[5]。第二点，及时挽回我国在快速发展时对环境治理疏忽，而导致生态环境被严重破坏的问题，要积极协调二者在发展之间的冲突，实现我国对生态环境效益和经济效益互补统一管理的理念。

(二)明确主体

因为行政公益诉讼和民事公益诉讼均属于《检察公益诉讼解释》，且检察机关在整个诉讼案件中仅起到补充性起诉主体的地位。对此，在进行立法回应时可考虑《检察公益诉讼解释》保持不变，而将《环境民事公益诉讼解释》以及《若干规定》中相关规定进行整合。同时还能够以《环境民事公益诉讼解释》为基础，将其中大部分条例直接应用在生态环境损害赔偿诉讼评判中，因此，在对二者进行整理合并时，可以主要以《环境民事公益诉讼解释》为整合基础，充分结合当地的实际情况而少量增加专门适用于区、县、市级以上的起诉规则，并由当地地方人民政府指定专门的环境监督管理行政机关作为生态环境损害赔偿起诉的主体，进而达到完善我国生态环境损害赔偿制度的目的[6]。

三、结语

综上所述，在最初建立生态环境损害赔偿制度时，对于制度整体内容、赔偿的磋商方式以及诉讼之间的架构都处于发展的雏形当中，在《中国环境保护法》理论的发展和生态环境损害赔偿诉讼的实践当中，都为生态环境损害赔偿制度的完善提供基础。希望在之后的实践当中能够进一步完善诉讼程序的相关流程，做好生态赔偿诉讼的磋商衔接，充分发挥生态环境损害赔偿制度的价值和功能。