浅议新形势下财政预算执行审计的瓶颈与出路——基于吴中区预算执行审计的审计实践

许 琳 苏州市吴中区乡镇审计服务中心

党的十九大报告提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，实现人大预算审查监督对支出预算和政策的全口径审查和全过程监管，要求审计进一步转变审计思路，认真谋划预算执行审计工作。如何开展财政预算执行审计，克服往年审计工作中遇到的瓶颈，提高审计监督的针对性和有效性，促进现代预算制度的建立，是我们当前审计工作亟需考虑并解决的问题。

一、预算执行审计的重要意义

现代预算制度包括“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”四本预算在内的全口径政府预算体系，每年开展的财政预算执行审计通过对这四本预算的全口径和全过程监督，整体反映财政管理和运行情况，促进财政预算管理体系规范化；政府预算和政府审计是国家治理体系的重要组成部分，审计机关每年进行预算执行审计，有助于提高政府预决算的科学性、配置的合理性以及预算的可执行性，发挥审计“免疫系统”的揭露、抵御和预防作用，完善国家治理体系；财政预算执行审计中运用“集中分析，系统研究，发现疑点，分散核查”的数字化审计模式，重点关注“三公”经费、会议费、楼堂馆所建设情况，加大对权力运行的制约和监督，进一步加强党风廉政建设。

二、预算执行审计面临的困境与挑战

(一)全口径预算管理并未真正实现。

新形势下为严格落实《新预算法》的要求，对四本预算的编制、调整、执行等方面进行全口径监督，然而实务中，一方面我们更多关注预算的执行情况，缺乏对预算编制与审查的深入审计。我们审计中提出的预算编制不够细化、代编预算规模较大、预算编制不完整等问题也只能在下一年的预算编制中进行整改；另一方面们对社会保险基金预算执行审计还是停留在审查社保基金收入和支出的真实性、完整性和合法性方面，有待进一步深入。

(二)预算执行绩效审计有待完善

2016年苏州大市人常委会印发文件《苏州市人民代表大会常务委员会关于加强全口径预算决算审查监督工作的意见》，要求开展预算绩效审查监督，注重绩效评价、绩效审计与绩效审查监督的有机衔接。但实务中往往侧重于对被审计对象真实性、合法性的审查，由于时间、资源、精力有限，很少对其使用效益进行绩效审计，使得部分资金使用的效益性得不到有效的监督。

(三)财政专项转移支付资金审计难

财政专项转移支付资金的使用是每年预算执行审计关注的重点，在审计财政专项转移支付资金拨付及时性的问题时，我们遇到了这样一个问题：由于资金未达到拨付条件，财政部门未及时下拨资金。根据《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》的规定，地方各级财政部门要会同有关部门做好转移支付资金拨付的前期准备，力争做到资金一旦下达，及时分配使用，超过2年未及时拨付要收回统筹使用。但是从资金的安全性考虑，由于项目进展慢，资金确实不应该下拨，否则会存在一定的资金风险。此时在界定这个问题时就会存在疑虑，给上级专项转移支付资金的审计带来一定的难度。

三、完善预算执行审计的路径建议

(一)强化全口径预算管理

充分发挥审计对预算的事前预警、事中控制、事后评价的审计功能，分析政府预算编报范围是否客观、全面，有没有未纳入预算管理的资金；分析预算编制细化问题，年初预算资金是否准确客观的细化至各个部门、各个单位、各个项目；分析编预算的具体情况，审查财政部门年初总预算、分部门预算情况、指标文件等相关资料，对于代编预算的实际规模和去向进行研究。此外，针对实际工作中开展比较难的情况，相关部门要完善相应法律法规，为开展财政预算执行审计提供法律支撑，便于审计人员有章可循，有法可依。

(二)加强预算执行绩效审计

开展绩效审计工作，必须有一套完整、客观、公正的绩效评价指标体系，包括评价指标、评价标准、评价方法。评价指标将审计目标量化，要具备有一致性、客观性、全面性、明确性等特征；评价标准是衡量预算执行绩效审计的量尺，可以是法律法规、政策条例或是行业规章；评价方法是进行绩效审计评价的具体方法，包括定性评价方法和定量评价方法，如成本收益法、综合评分法等。如何建立一套具有高度适用性的绩效评价体系是亟需解决的问题。有了一套明确的绩效评价体系，审计机关就可以加强预算执行绩效审计。同时，还要提升预算执行绩效审计的效率，改变传统的事后审计的做法，将审计关口前移，在事前或事中就介入审计对象，将事前预警、事中控制和时候评价相结合，尤其应加大对一些重大投资项目、重点民生工程等领域的全过程跟踪审计，及时发现问题，及时纠偏，减少资源浪费，遏制腐败，使财政资金的运用更具经济性、效率性和效果性。吴中区审计局在探索对投资项目开展绩效审计；改革投资审计模式，逐步推进投资审计的“三个转变”：从数量规模向质量效益转变、从单一工程造价审计向全面投资审计转变、从传统投资审计向现代投资审计转变，推进投资审计全面转型和全面发展。

(三)加强财政专项转移支付资金的审计

专项资金是针对具体的项目申请的，审计时重点查看专项转移支付项目具体设立相关状况，专项转移支付资金是否有清晰的政策目标和充分的设立依据，是否存在虚报项目申请资金的情况；重点审计专项转移支付资金的具体分配情况，分配的程序是否符合规定，申请获得的资金是否充足，分配的资金与原先申报的资金用途是否一致，是否存在先分配资金后开展申报工作、未达到规定标准即获得资金、是否项目资金已申请到，但是由于项目的实施方案滞后、项目实施进度缓慢等原因导致资金滞留在财政部门或项目单位，导致财政资金的效益未能得到有效发挥。

(四)加强重大政策贯彻落实审计

在国家重大政策措施落实的背景下，为保障财政资金安全，财政预算执行工作要与政策落实跟踪审计紧密结合，在促进国家重大政策进一步落实的同时，加强财政预算执行审计工作的全面性和有效性。在政策落实跟踪审计过程中，要不断探索优化审计工作流程，加强政策落实跟踪审计与预算执行审计的融合，提高审计监督整体效能，发挥审计合力。注重反映稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等重大任务完成情况，重点关注精准脱贫、“三大战略”推进、区域协调发展、“放管服”改革、创新驱动战略实施、营改增试点效果等重大决策部署贯彻落实情况，坚持边跟踪边审计、边督促边整改，推动大部分问题在审计中得到纠正，及时通报发现的问题，督促落实整改，从而促进发展、改革、安全、绩效。在每年开展的预算执行审计中，同时开展好政府性债务审计，摸清债务的规模、结构和风险等底数，促进遏制隐性债务增量、积极稳妥化解隐性债务风险，推动建立健全地方政府性债务管理制度体系，打赢打好防范化解重大风险攻坚战，提高国家治理现代化的能力和水平。

(五)加强审计人才队伍建设

“工欲善其事，必先利其器”。为了更好的完成预算执行审计工作，必须要不断地提升审计人才队伍的质量，发挥长处，补齐短板，不断适应多种多样的审计要求。审计机关在今后的工作中，要把提升审计人员素质作为重点工作方向，加强对审计人员在审计业务、大数据应用、审计法律法规运用等方面的培训工作，借助高效师资力量开展专业化培训，赴兄弟单位进行学习交流，提高审计人员综合能力素质，筑牢审计事业发展的人才基础。

(六)加大披露力度，促进整改

预算执行审计是每年都会进行的常规审计，但部分问题却存在屡犯屡查，屡查屡犯的现象，因此必须完善相关制度，促进审计整改。一是要加大披露的力度，提高审计信息监督的公众参与度，以此加强对政府财政资金的社会监督，提高资金使用效率，提升政府的国家治理能力；二是完善整改落实制度，督促被审计单位及时整改发现的问题，吴中区审计局把审计整改作为审计工作的重要环节，针对预算执行审计中发现的问题，积极督促各审计组跟踪审计整改情况，落实审计整改销号制度，严格对照审计报告整改一项销号一项，对未整改事项进行催办，要求整改单位和部门切实强化制度执行和问题整改意识，确保发现的问题及时得到整改，及时完成预算执行审计整改报告提交人大常委会审议；三是要加大惩戒追究力度，使审计结果得到重视，真正落实到预算资金的使用规范性、效益性上，杜绝屡犯屡查，屡查屡犯的问题。吴中区审计局探索建立与纪检监察委员会的整改督办联合机制，形成整改合力，切实纠正和防止屡审屡犯、屡禁不止的现象。