会计制度改革对行政事业单位内部控制影响分析

张丽艳 邢台市卫生健康执法支队

引言

对于企业而言，内部的管理控制是非常重要的环节，良好的内控体系贯穿于企业的战略规划、市场运营以及财务管理等多种经营活动的全过程。那么，会计制度的改革尤其新的行政事业会计制度的实施，财务会计和预算会计的同步记账对于大多数企业尤其是行政事业单位的内部控制而言具有了更为重大的影响，本文则从制度改革的具体内容对可能产生的影响进行了具体分析。

一、会计制度改革

会计制度的改革从整体框架结构和逻辑内容上具有丰富的内涵，并且随着改革进程的逐步推进，具有了愈来愈严密的逻辑，最终构成了新的会计制度。《政府会计准则制度》中实行了双会计的制度，即在一套账务中，实现了双功能——会计不再仅指代财务会计，还包含了预算会计，赋予了会计双重职能；双基础——其中财务会计在核算时遵循权责发生制，预算会计在核算时遵循收付实现制；双报告——会计制度中的年终编制能够从其财务报告中反映政府行政部门综合性的财务信息，同时反映预算会计的报表信息。全新的政府会计改革可以帮助群众获取更真实的政府财务信息，使政府工作更加透明，该制度作为群众对政府的监督手段，能够帮助政府树立廉洁高效的信心。

该制度的主要内容有以下四方面。首先，建立健全政府在财务报告上的制度。其对传统老旧的核算方式进行了改变，进行年终报表的编制时，区分政府的决算报告以及财务报告。新的会计制度中出现的“双报表”能够更好地体现当地政府行政部门的财务，帮助行政部门更好地进行会计管理，促进经济业务的落实。其次，对政府会计的要素进行了界定。新制度将传统会计要素彻底颠覆，实行“3+5要素”新核算模式，其中预算会计中包括了预算收入、支出以及结余等要素，财务会计中除了资产与负债之外，还涵盖了收入、净资产以及费用。核算模式的更新将会计运行的成本控制水平充分地反映出来，更帮助了政府合理地进行资源配置。再次，新制度明确了预算会计与财务会计之间的勾稽关系。会计制度的改革将财务会计区分于预算会计，分别对其实施管理，使两者保持独立。该改革对于预算方面的工作具有更大的帮助，能够方便其独立管理。同时财务信息的不同需求能够在报表中充分体现。当某些业务能够将两类核算的方式同时满足时，两者将会展现相同的特性。最后，新制度能够改进计量政府的资产与负债的方法。对于资产而言，固定的资产需要折旧，可以计量年限的无形资产需要摊销。对于负债而言，在资金计量之中加入历史成本，共同实施计量现在价值以及公允价值两方面成本的方式。促使政府会计向企业会计同化，更方便政府参加经济活动。

二、行政事业单位的内部控制

单位的内控体系是将控制目标进行实现的过程，在企业是由单位的董事会、高层人员以及全体员工共同实施，那么基于行政事业单位，应该是单位的主管领导、领导班子成员和全体单位职工共同实现。单位的内部控制实质上是一种手段，必须依靠人员实施，其目标是为企业提供合理手段保证。单位内部控制实现的目标既可以是一个也可以是多个，多个目标互相交叉又彼此独立。内控体系是事业单位在进行生产经营活动过程中的自我制约的体系，在单位内部具有重要地位。健全的内控体系主要有四大作用，第一可以保证行政事业单位财务信息的真实性，如实地反映单位经营活动的实际状况，还可以确保信息的准确性，帮助单位发现和纠正错误。第二可以帮助行政事业单位有效防范经营风险，内控体系可以对单位经营面临的风险做出有效评估，加强控制经营薄弱的环节。第三可以监督财政支出的各个环节，保障行政事业单位财产的安全。第四可以加强各部门之间的配合，提高单位的经营效率[1]。

行政事业单位的内控体系中共有三类子系统：一种是决策机制，另一种是执行机制，最后一种是评价与监督机制，三类子系统形成了相对闭合的回路，更有利于单位的内部控制。决策机制起到规范单位中领导层下达决策的作用，可以帮助领导决定出对单位而言正确有效的策略。执行机制作为整个体系中最关键的机制，必须要执行到位才可以保证内部控制获得较好的效果。在执行机制中需要利用各种相关制度例如关键岗位责任制加强单位的内部控制，必要时需要使用现代化的科学手段进行辅助。同时还需要参考单位风险测评的结果将关键岗位上的职责要求一一明确，并设立相应的制约岗位对关键岗位进行辅助，将单位运行的风险大大降低。并且还需要遵循权责对等此类原则，对各个岗位的权限进行明确并以专业的审批流程确保工作人员履行自身职权，特别重要的事件需要启用集体决策的制度。除此之外，单位应该建立健全法治体制，在平常的经营管理中有效落实依法合规，打好法律的基础，帮助单位做出正确的重大决策，避免不必要的经济纠纷以及做好内部管理，在建设制度的工作过程中，需要加强单位内部的管理，做好普法的相关培训工作，将依法经营融入到体制的建设中，提高单位在经营过程中与风险对抗的能力。评价和监督机制作为内部控制中不可或缺的环节具有一定的反馈作用。当前大多数行政事业单位的评价监督都是依靠外部机构实行，例如纪检机关、审查机关等，单位通过外部监督来挖掘自身内部控制的不足之处，进而将其完善，但其相对而言比较被动。除了外部监督之外，内部监督也需要同步落实，单位内部需要做到信息公开以实现内部监督。

三、会计制度改革对行政事业单位内部控制的影响

随着信息化和各种现代技术的不断进步，行政事业单位财务制度上也有了很大的改革和进步。以会计核算平台为例，各财政系统从省级推行一体化平台，方便了各级单位之间核算和记账、审计调取等各个环节，大大提高了效率，而且有效地解决了共性问题的沟通和解决。同时也为内部控制提供了可靠的依据和信息途径，更好地保证了准确性和权威性。随之方便的就是财政部门对于内部控制体系的整体构建和有效监督，各级财政部门利用内部控制填报系统，实现了对各级单位内部控制建设和管理的考核。新的会计制度改革下，结合以上的各种新型信息技术对于内部控制的影响或许可以从以下几个方面展开：

(一)内部控制制度

新会计制度的实行让各单位对于内部控制制度的着重点和侧重点也有了方方面面的变化，部门对于内部控制制度的考核也随之加强和细化。整体来看，预算会计对于预算执行方面的全过程管理和应用被体现在了制度的更新和流程图的建设，而财务会计则对于财务报告和收支管理等方面的分离、轮岗职责等展现了更为具体的方向。一方面，在内部制度业务使用环节方面，各个经济管理模块(如预算执行和调整、绩效评价适用等)都要求同步更新和制定相应的流程图；另一方面，对于内控制度关键管控点方面，给予各部门单位自我衡量和评价的权限，针对各单位实际情况和管理环境，对于本单位确实应当给予重要管控的环节，可以列入关键管控，这也对应了新会计制度改革下对于科学性的要求。当然内部控制制度的更新与否又直接关系到单位各项业务的上下连接、同级比较等方面，故新会计制度对于内部控制制度的影响是直接的，也是各个单位应该借会计制度改革的契机更加完备地梳理一下自身内部控制制度是否存在漏洞和不足的催化剂。新会计制度的实行虽说是经济业务、会计核算的直接相关项，但是正如上文所述，内部控制制度也要控制各项经济业务的管理设置、也要对单位人员的内部管理进行监督规范，两者相通。

(二)预算绩效管理

行政事业单位对于绩效的管理不仅需要关注其投入与产出构成的比例，还需要关注其公共管理。传统的预算会计制度难以迎合行政事业单位职能的转变，无法真实全面地反映其财务状况，更难以如实展现绩效。而会计制度的改革推出了双核算的新理念，在该体系下，行政事业单位实行新的核算模式能够将其管理预算绩效的水平有效提高。改革后的会计制度可以依靠“费用类”的会计要素对预算绩效进行客观的反映，通过科学的会计计量将绩效管理水平展现出来，进一步提高评价预算绩效的科学性，并为其有效性做出了保障。除此之外，单位实际的资产情况连同其负债程度都能够从资产负债表上有关指标体现出来，分析相关指标就能够判断行政事业单位的财政状况，并且科学地考核行政事业单位的业务水平，使内部控制更加简单，通过指标分析，明确问题所在，进而对其改善，实现资源的有效配置。通常来说预算绩效的目标可被量化摒弃而具有较强的约束性，因此，行政事业单位应当在预算执行的过程中对其进行不断地修正才可以确保目标的完成。行政事业单位需要依靠真实全面的数据将预算绩效的考核逐一落实到经济业务中，而改革后的会计制度能形成更详细和贴切的数据，单位可以对此类数据进行分析从而形成各个工作人员的业务数据并获得其业务完成的比率，更方便行政事业单位对其实施预算绩效管理，获得最合理的预算绩效评价。科学合理的预算绩效管理能够更好地反馈行政事业单位内控的效果。单位的预算绩效考核都可以从各个指标中分析出来，只要抓住会计制度改革的优势，开发出健全的考核标准，就能够创建行政事业单位良好的内部控制环境，进而将其内部控制的水平大大提高[2]。

(三)收支和资产管理

新的会计制度的改革，对各项业务的内控管理都提出了新的要求。那么以收支业务和资产管理业务为例，对它们产生的影响则主要表现在以下的几点：首先，新的会计制度要求财务和预算会计同步核算，那么也就意味着要更加严格区分在收支核算时是一收一支收付实现还是预算零余额以支代收权责发生，这也就对于收款和会计核算、支出申请和审批、付款和经办的岗位划分和内部管理提出了更加严格的要求和管理；同时对于非税型或是行政事业性收费问题的管理也更加具体化，即为了更好地实施内部控制，需要对这些人员和流程的管理实现更加缜密的分工和轮岗，对于这部分收入的收缴管理必须进行集中国库、上缴财政，避免小金库等问题的产生。其次，对于资产管理，新会计制度推行以来，使得各级行政事业单位对于资产管理有了较大的变革。就最直观的资产折旧而言，使得众多单位开始对于国有资产不再仅仅按照资产原值进行财务入账，而根据资产的实用价值相应计提折旧并进行报废处置等，进而保证了财务信息跟实际的最大贴合，使得财务信息更有意义，而这对于内部控制管理层面也涉及到了资产账和实务账的分离管理和更新清查管理，亦是从岗位分离管控和轮岗设置等方面对内控管理提出了新的思路和要求。总之，新会计制度对于收支和资产管理方面的风险监测和评估起到了很好的警示作用。让更多的管理和决策者在进行收支方面和资产方面的内控建设方面，会更加注重从人员素质能力的考核、岗位匹配程度的测试、收支审批的有效性监督等，从而更好地起到风险预测的作用，也能更好地量入为出，减少不必要的开销。整体达到经济成本尽量降到最低，管理决策者能够更加科学合理地决策，财务结构更加优化，管理问题更积极地解决，从财务管理层面更好地把控，让整体的内部控制的质量得到提高。

(四)内部监督

会计制度的改革对行政事业单位中的部门职能进行了有效整合，并对其岗位职责与各个部门之间的协同机制实施了新规范。其公开财务信息的要求使行政事业单位的财务信息更加透明，改革后的会计制度赋予了大众监督的权利，公众能够通过单位公开的信息对其职能进行监督，帮助行政事业单位更好地进行内部监督，彻底杜绝财政腐败的行为。改革后的会计制度单独设立了内部监督的岗位并对其负责的业务与流程进行了划分，确保其监督职能得以落实，能够按照行政事业单位的内控岗位要求进行相关监督工作，对单位的内控环境进行优化。并且会计制度的改革加强了行政事业单位的内部审计，通过内控制度的调整积极发现问题并对其进行改善，将单位内的工作人员的积极主动性充分调动起来，提高了内部监督的执行力[3]。另外，会计制度的改革也对内部控制制度的制定、更新、健全和执行增添了新的内容，使得单位在管理层面上做到与时俱进，不断更新内部监督的理念，做到更好的制度为管理规范条条框框，同时更好地服务于管理。最终使得内部监督无论是从制度层面，还是管理层面，无论是从自身约束还是外部影响等角度都能做到有据可循、有规矩可守、有规范可监督、有规律可探讨、有经验可学习、有收获可总结。

(五)经济业务

会计制度的改革更好地规范了行政事业单位的经济业务，其结合单位的内控制度共同实现了财务管理的目标和内部控制的目标。单位能够将决算报告以及财务报告充分利用起来，分析自身的财务情况，将内控效果真实全面地反映出来，并通过财务信息衔接预算、财务两方面的经济业务。例如，支付业务，行政事业单位对此类经济业务的内部控制体现在多个环节，从申请到审批再到核算与财务审核，都需要被重点关注。申请环节中要求申请人于审批系统中递交申请，递交的申请中需要标明申请使用的财务资金中的各项费用支出，审批时需要审批人员严格地执行相关规定，任何不符合规范的申请都需要被驳回。核算时出纳人员应当对审批的手续进行反复确认并对申请材料再次审核，审核通过后才能支付资金。财务审核中需要仔细核对现金日记账是否吻合银行日记账，库存货币资金是否吻合现金日记账，一旦发现问题款项，需要将其上报并实施追踪。另外，诸如政府采购业务、合同业务、建设项目业务等，这些经济业务从一开始的申请、审批、到立、执行，最后考核、评价整个一系列的过程都是内部控制体系的各个环节，更好地规范每个环节的岗位管理和资金监管，实际是从会计核算之外的另一个层面对于单位财务管理安全给予了内部保障，能更好地给予领导者事前计划、事中监督、事后评价的依据，进而提高资金利用效率、使各个项目效用最大化。

四、结语

总而言之，一项新制度的改革伴随着的都会是社会各个层面的或浅或深的变革和进步。会计制度的变革是适应时代发展潮流的，与当今社会会计业务发展的趋势顺应，也更好地保证单位财务管理的科学性。而一个单位内部控制体系的建设又关系到单位管理决策的有效性，也为整个单位地运转提供强有力的风险管理保障。唯有一个更加规范、更加合理的内部管理体系，才能让一个单位更加有活力、才能让单位各项业务更好地开展和进行。行政事业单位的内控体系建设可以帮助单位完善自身的经营方式，会计制度的改革能够从预算绩效管理、内部监督与经济业务等方面影响行政事业单位的内部控制，因此，期望能够通过加强预算绩效管理、建立内部监督机制以及优化经济流程的方法加强会计制度与内部控制的结合，使行政事业单位获得更好的内部控制。