新形势下城投公司市场化转型方向与策略分析

王海红 彭 程 .台州市城市建设投资发展集团有限公司 .中国投资咨询有限责任公司

一、城投公司市场化转型面临的问题

城投公司，一般又称为“地方政府投融资平台”，是在我国特定的财税体制和城市化快速推进背景下，由地方政府主导逐渐演变产生的，在城市化进程中发挥了重要作用。进入到新时代后，GDP 增长不再是各地方追求发展的唯一目标，各地依靠投资拉动GDP 增长的模式将彻底转变，城投公司作为地方政府投融资主体的历史使命也基本完成。未来地方政府的公益性、准公益性项目，将会以政府购买、政府补贴等更为规范的方式来进行。因此，城投公司亟待进行市场化转型。

城投公司在市场化转型过程中面临不少问题，而且不同层级、地域的城投公司因资源禀赋和功能不一样，面临的问题也各异，但也存在一些“通病”，总的来说主要包括以下几方面：

一是企业治理方面：法人治理结构不完善，离市场化要求还存在一定差距，治理能力有待加强。城投公司名义上是企业，实质上无论管理模式还是人员性质，都具有浓厚的行政化色彩，有些地方的城投公司甚至还存在和政府部门“两块牌子一套班子”的情况。有些地方经过系列改革，已实现了“政企分离”，但法人治理结构不完善的问题还是较普遍，例如还存在董事长和总经理一人兼任、监事会未能履职、外部董事缺乏等问题；有些城投公司法人治理结构看似较为完善，实质是“有形无实”，董监事主观能动性和法人治理水平有待提高。

二是业务经营方面：企业自身造血能力不强，资本运作能力偏弱，加上融资政策紧缩加大了企业融资压力，加剧了转型压力。与此同时，由于原来的城投公司依赖政府赋予的资源而发展，导致脱离政府支持后，不少城投公司业务市场积累不足、决策机制缓慢，市场竞争力弱的问题显现；在金融与投资业务方面，城投公司(金控类)等在市场营销和风控领域的业务经验不足，缺乏相对成熟的制度体系，在产业引导基金、投资并购、小贷等业务领域可能面临裹足不前的窘境。

三是与政府的关系方面：仍受一定程度的行政制约及干涉。带有较浓厚的行政色彩是不少城投公司在经营管理转型上面临的难题。虽然形式上“政企分离”了，但不少基建项目背后实际还是由政府决策和指挥，城投公司只是担当执行者角色；而且在某些政府职能转变不到位的情况下，城投公司市场化转型还受制于职能定位的约束，有些只能以子公司为核心采取局部市场化转型的方法。对此，城投公司的改革必须要从职能、经营决策权、人员管理等方面彻底去开展，否则市场化转型很可能就发展成了“新瓶装旧酒”。

此外，资金运作方式落后、债务负担沉重等问题也是不少城投公司市场化转型的重要阻碍因素。

二、城投市场化转型的方向

在国企改革背景下，虽然城投公司改革的主流方向是市场化，但是根据功能类型不同，城投公司市场化转型的细分方向实际上存在差异。对此，陕西、山东、湖南、重庆等省市相继发布融资平台转型或管理的文件，总体上看均采取“分类施策”的策略，对“空壳类”公司直接关闭，其他则转型成一批市场化运作的公益类或商业类国有企业。

综合城投行业转型现状以及中央和相关省市国资国企系列政策文件等因素的考虑和评估，笔者认为城投公司市场化转型未来将主要聚焦于以下方向：

第一，向城市综合服务商转型发展。针对原来以土地储备和基础设施建设类的城投公司而言，可以基于原有业务资源和经验，积极争取水、电、热、气等公用事业领域的特许经营权，并参与城市道路、环境治理和生态建设、医疗、文体等基础设施和公用事业领域项目的建设和运营，以拓展或扩大公共产品和服务业务规模，由此逐步转型为城市综合服务商。由此，城投公司既可以利用相关特许经营权向社会获取稳定的经营收入和现金流，还可以从中获得政府对相关公用事业的补贴收入，这有利于增强城投公司自身造血能力。

第二，向国有资本投资运营公司转型发展。新时期国有资本投资运营公司要求以提升资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标。在各地政府面临改变传统基建发展道路、引导地方经济产业升级迫切需求的情况下，产业转型成为主要突破口。在这种背景下，城投公司转型关键是从融资端向投资端转变。对此，东部发达地区的一些政府通过注资、整合重组等方式为平台公司解决历史包袱、壮大城投公司资产规模，在此基础上将相关平台公司转型为产业引导型、投资控股型、扶持创业型等企业。其中不少城投公司被定位为区域综合性国有金融投资平台，通过与银行、社会资本及地方政府组建产业投资基金的形式，发挥孵化地方产业、优化产业布局的积极作用。此外，在能源环保等国家重点发展的战略新兴产业领域，借助泛市值管理模式及股权投资路径，对相关上市公司并购基金进行投资，由此促进地方产业优化与创新，并有助于巩固国企市场主导地位。同时也有利于带动相关投资机构、社会资本进入地区产业投资领域，进而促进地方产业转型升级发展。

第三，向专业化的实体产业公司转型发展。专注于某一实体产业，基于以往在该领域的业务经验和资源，向专业化的经营公司转型发展。随着国企改革三年行动方案的逐步推进与落实，相关专家明确未来国企改革将向“资企分离”发展，即把资本运营职能剥离到国有资本投资公司与运营公司，使大多数国有企业回归实体经济。

三、城投公司市场化转型策略及建议

基于城投公司市场化转型面临的系列问题，城投公司要成功实现市场化转型，实现业务可持续发展，笔者认为有以下几个重点：

首先，明确战略定位和目标。明确发展定位和目标是城投公司市场化转型成功与否的重要因素，这决定着城投公司最后转型成什么类型的企业以及如何选择转型路径的问题。结合前述分析，未来仅有纯公益类业务的城投公司将消失，兼有公益类和准公益类业务的城投公司具备向城市综合运营服务商转型的基础和潜力，其中像以交通、水电气热等准公益类业务为主的城投公司还可能通过对产业链进行纵深延伸向专业化实体产业公司发展；以经营性业务为主的城投公司既可能发展为投控型公司也可能成为实体产业公司。

城投公司需制定新时期背景下适合自身的战略规划体系，并明确城投公司转型的方向及目标。这不仅有利于避免在转型发展过程中受市场业务等多方因素的干扰，保证市场化转型不背离其发展大方向；同时也有助于企业资源的集聚和有效利用。

其次，注重内外部关系理顺。一方面理顺外部政企关系，从以往依靠政府信用担保转向依靠企业自身信用进行融资、从依靠政府给予或派发指令开展项目的业务模式转向国有资本授权管理体制下的契约化模式，按照市场化方式开展企业对外经营。另一方面，理顺城投公司内部职能部门之间、城投公司与下属子公司之间的权责关系。根据城投公司发展定位的不同，其内部职能机构设置以及对子公司的管控模式等存在差异，例如转型为投控型的城投公司对子公司的管控可能更偏向财务管控，而产业型的城投公司采取的管控模式通常更倾向运营管控。上述两方面关系的理顺和厘清，是城投公司从实质上实现市场化转型的重要条件，否则城投市场化转型就只是停留于表面。

最后，从企业治理、业务以及人员管理三个维度进行市场化转型。企业治理需要去行政化和公司治理企业化。一方面要完善企业法人治理结构与组织体系，在发展战略指引下采取配套的管控模式；另一方面，开展并完善制度流程建设，健全风险内控制度体系，实现企业规范化管理。

城投公司业务转型最直接的目的就是为了增强自身造血能力，实现市场化经营。在明确了战略定位和发展目标的基础上，城投公司业务转型的路径，最直接且快捷有效的方式是由政府注入优质资源来增强城投公司造血能力，但这个条件受限于地方政府能力和区域资源禀赋，实质上只能算资产整合，并不是城投自身“脱胎换骨”真正成功实现了市场化转型。除了这种方式外，参考上海城投、合肥建投、天津城投等优秀城投公司的发展经验，实践中还有两种主要方式助力城投业务转型发展。一是加强资本运作。城投公司主要通过股权投资、产业投资基金、并购、上市等资本运作方式优化业务结构、引导和扶持地方产业发展，进而实现资本溢价，以增强自身造血能力。另一个是进行混改，例如天津城投。城投公司开展混改有助于产权实现多元化，且能借助外部力量淡化其“自带”的行政色彩，同时还便于引入市场化企业管理模式，为企业注入发展活力的同时，推动其向市场化运转的现代企业制度转型。

人员是城投公司市场化转型关键的推动力量。城投市场化转型要注重对员工市场化观念的引导和转变，积极向地方国资监管部门争取在人力方面的最大限度放权、授权，并构建配套的市场化人力资源机制；在引才育才方面建立“能者上、庸者下、劣者汰”的员工选拔任用制度，积极探索“职业经理人制度、员工持股”等制度的适用路径；同时紧抓绩效考核与落实效果，杜绝人力资源和激励机制流于形式，形成有利于转型发展的用人导向，激发企业内生活力。