跨境数据流动正成为大国战略博弈新焦点

■ 中国国际经济交流中心美欧所首席研究员 张茉楠

数字经济时代，数据已成为一国基础性的战略资产和国家竞争力的核心。数据流动对全球经济增长贡献早已超越以商品、服务、资本、贸易等为代表的传统要素。2009—2018 年的十年间，全球跨境数据流动对全球经济增长贡献度达到了10.1%。大部分国家都倾向于通过强化产业政策来促进本国数字经济与数字贸易的发展，而与之相关的跨境数据流动政策已成为新一轮国际贸易规则的前沿议题和国家战略博弈的焦点。

国际组织关于数据跨境流动的内涵与外延的定义主要包括两类：一类是数据跨越国界的传输、处理与存储；另一类是尽管数据尚未跨越国界，但能够被第三国主体进行访问。跨境数据流动将对一国数字主权与数字治理形成了挑战。具体而言，一是数据治理相关问题。数据作为一种重要的战略资源，无论个人还是国家持有，都要纳入到主权范围里面考虑。数据存到国外，云计算跨越国境，权力如何让渡和管理？均涉及司法和立法体系，长臂管辖权等问题，这对一国的数字治理规则与法律框架都会形成新挑战。二是基础设施相关问题。例如，一国数据可能存放在他国“云”中，一国的数字基础设施也同时服务于多个国家，高度的全球相互依赖性，使得确立实质性国家安全审查和对基础网络的常态化安全监管变得更加困难。三是冲突管理相关问题。跨境数据流动较多地涉及各国边境内措施间的国际协调，诸如知识产权保护、商业信息窃密、跨国金融欺诈、平台治理、数据合规、数字服务税等方面政策的国际协调合作，甚至牵涉意识形态等数字内容服务间的冲突，因此基于信任的政策协调至关重要。此外，跨境数据流动领域的大国博弈正日趋激烈。当前，数据安全审查正成为美对华遏制的新手段。诸如，美国制定的受控非秘信息（CUI）清单，界定了“重要数据”范围并采取严格管控措施。美国《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）的一项关键内容在于扩大管辖权，对于涉及“关键技术”“关键基础设施”“关键或敏感数据”的美国企业作出的特定非控股外国投资，也均被纳入安全审查范围。

面临更趋复杂和严峻的数字之战，特别是美国等主要大国借助数据战略尤其是法律制度设计强化数据治理、数据资源控制的新态势，我国应立足于维护数据主权，兼顾数据保护和数据流动的平衡立场，加快建立完善数据保护法律体系，以及跨境数据治理的监管与管辖制度。鉴于短期内各国无法形成相互协调的数据流动政策体系，我国应将跨境数据流动相关政策深度嵌入双、多边贸易投资谈判中，积极争取数据跨境流动合作的话语权和主动权。