林长制与乡村振兴的逻辑意蕴和衔接路径研究

陈科屹 何友均* 李秋娟

(1. 中国林业科学研究院林业科技信息研究所，北京 100091；2. 国家林业和草原局经济发展研究中心，北京 100714)

林长制是基于人与自然和谐共生的理念，由各级党委政府主要领导担任林长，负责管辖区域内林草资源保护、管理和开发利用，以实现林草资源的总量增长、质量显著提升和产业高质量发展，促进经济社会与生态环境协调发展的一项创新型制度[1−2]。2017年以来，安徽省、江西省在全国率先探索林长制改革，建立起以党政领导负责制为核心的保护发展森林资源的责任体系。新修订实施的《中华人民共和国森林法》提出，“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制”。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出推行林长制[3]。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，要求确保到2022年6月全面建立林长制[4]。截至2021年1月，全国已有23个省（自治区、直辖市）在全域或者部分市、县开展了林长制改革试点。

“民族要复兴，乡村必振兴”。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，是写入党章的七大战略之一。推动乡村振兴，有利于推动农业从增产导向转为提质导向、进一步丰富和传承中华优秀传统文化、增进农民福祉；有利于打造共建、共治、共享的现代社会治理格局，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局，对于解决新时代我国的社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦具有深远意义。我国已进入到“十四五”的开局之年，乡村振兴与林长制在同一时间节点和历史发展阶段，共同步入新的发展征程，站在新的历史方位，推动两者实现有效衔接具有重要的战略意义和现实意义[5]。

林业草原是陆地生态系统的主体，林草事业的主要工作领域在农村，主要从业人员为农民。绿色是乡村的底色，良好的生态环境是乡村的最大优势和宝贵财富。一方面，乡村振兴战略所要求的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[6]，皆离不开林草行业的全面发展。推动乡村振兴，林草行业不仅不能缺席，而且应该发挥重大作用[7]。另一方面，乡村振兴在加快农业农村现代化步伐的进程中，也将有力地推动林草现代化建设。全面推行林长制是遵循国家发展的需要，通过制度创新保障林草事业发展能够促进乡村自然生态系统保护修复、生态环境改善、农民增收致富，实现乡村生态-经济-社会高度协调融合。本文围绕坚持和完善林长制，分析林长制与乡村振兴的逻辑关系和衔接基础，提出林长制与乡村振兴有效衔接的路径，为全面推动林长制促进乡村全面振兴提供理论参考。

1 全面推行林长制的时代特征

1.1 党政领导高位推动生态环境保护工作成为发展趋势

自党的十八大以来，党中央强力推进生态文明建设，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，并首次将“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标。党的十八大审议通过了《中国共产党章程（修正案）》，将“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入党章，将其作为行动纲领，党政领导干部的生态环境保护责任逐步得以强化。2013年12月，中共中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》[8]，规定各类考核、考察不能仅仅把地区生产总值以及增长率作为政绩评价的主要指标，要求加大资源消耗、环境保护等指标的权重。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》[9]，进一步强化党政领导干部的生态环境和资源保护职责，强调显性责任即时惩戒、隐性责任终身追究。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》[10]，规定考核实行党政同责，地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责，督促各级党政领导将生态环境保护工作摆在更加突出的位置。我国已进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，全面推行林长制，顺应生态文明体制改革的潮流，符合中国特色社会主义事业建设的需要。

1.2 优质生态产品供给不足成为社会主要矛盾的重要方面

经过七十余年的不懈奋斗，尤其是改革开放后的快速发展，我国社会生产力水平得到了大幅地提升，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，优质生态产品成为人民美好生活的重要内容，人民群众对优质生态产品的旺盛需求与实际供给能力不足的矛盾愈发突出。与此同时，环境污染严重、生态系统退化、资源约束趋紧的形势依然严峻。全面推动绿色低碳循环发展，助推中国经济发展方式由高速增长向高质量发展转变，实现经济社会发展和生态环境保护协调统一、人与自然和谐共生是全社会已经达成的共识，这促使各行各业将更多的人力、财力、物力投入到转变发展方式、优化经济结构、改善生态环境等方面，推动实现有质量、有效益、可持续的发展。当前，我国生态文明建设已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期[11]。森林、草原、湿地、荒漠以及各类自然保护地，是提供和生产优质生态产品的重要生态空间和基本载体，全面推行林长制，确保重要生态空间和基本载体安全、稳定、高效，持续提升优质生态产品供给能力，符合人民群众所想、所盼、所急。

1.3 林草事业发展步入新阶段新格局

目前，我国自然生态系统恶化的趋势虽然已初步得到遏制[12]，但生态欠账依然很大，缺林少绿、草原退化、生态脆弱等问题依然突出[13]；保护与发展之间的矛盾依然尖锐，违法侵占林地草地、破坏森林草原资源的现象时有发生，生态空间遭受严重挤压[14]；解决自然生态系统各要素之间割裂保护、单向修复等问题依然缺乏有效手段，生态保护修复的整体性、系统性和协同性不强[15]；森林草原资源保护与地方政府行政领导职责约束不强，行政执法与监督管理过程不畅。

而新发展理念是发展的指挥棒，党的十九届五中全会公报一再强调“新发展理念”，彰显了其重要性[16]，也为林草发展指明了方向。这迫切需要林草行业坚定生态文明建设的战略定力，守住自然生态安全边界，坚持走生态优先、绿色发展的高质量发展新路子，认真践行绿水青山就是金山银山理念；切实转变发展方式，实施山水林田湖草沙系统治理，推动实现由单一要素、分头治理向多要素集成、综合治理转变；推动体制机制创新，全面提升林草治理体系和治理能力现代化水平，推动实现质量变革、效率变革、动力变革，全面提高保护发展效率。

此外，林草行业在推动绿色产业发展、应对全球气候变化[17−18]等方面，具有生态、资源、物种、产品等诸多优势，对于助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以及推动如期实现到2030年中国森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米、2030年前二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和[19]的新承诺目标具有重要的支撑作用。在此背景下，全面推行林长制，构建最严格的森林草原资源保护发展制度体系，符合新时期打造现代林草行业的需要。

2 林长制与乡村振兴的逻辑关系

2.1 林长制是乡村振兴向纵深发展的重要支撑

“三农”问题与林草事业有着天然的联系，尤其是在山区地区，我国山区面积占国土面积的69%，拥有全国近56%的人口和90%的林地资源[20]。林长制的本质属于一种制度安排，强化了森林草原资源的保护责任和管理强度[21]，在生态保护和环境改善的基础上，依托森林草原资源发展生态产业，带动农牧民就业增收，实现乡村生态-经济-社会的可持续发展，从而实现将乡村的生态优势转化为乡村的发展优势。通过全面推行林长制，在责任方面，有助于压实各级林长在森林草原资源保护方面的责任，尤其加强基层组织对林草资源的保护发展，从根本上解决乡村林草资源保护发展责任模糊、力度不够、措施不实等问题，促使乡村人居环境的改善、资源利用水平和致富增收能力的提升；在意识方面，有助于充分调动广大干部群众在育林护林方面的积极性，营造社会各界积极参与乡村生态环境保护治理的浓厚氛围；在职能方面，有助于形成上下联动、协同配合、齐抓共管的工作运行机制；在措施方面，有助于紧扣乡村发展过程中面临的突出问题，进而实施更加精准的林草资源保护发展管理举措；在功能方面，有助于夯实农业生产建设的基础、巩固乡村发展的绿色本底、拓展公众参与渠道、盘活乡村林草资源，提升林草产业综合效益，助力实现农业兴、农村稳、农民富。

2.2 乡村振兴是促进林长制推深做实的重要因素

新时期建设的乡村振兴涵盖经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等在内的全方位的振兴。通过全面推行林长制，助力乡村实现全面振兴，依靠乡村全面振兴推动林长制工作扎实开展，实现对乡村自然资源和生态环境的更好保护与更优利用。依托乡村产业振兴，有助于撬动更多资金、带动更多现代技术投入到乡村建设，加快乡村生态保护修复步伐、提高生态保护修复质量效益，夯实林长制建设成果。依托乡村人才振兴，让更多理念新、业务强、干劲足的人才融入基层林长制组织体系，为林长制的长足发展提供源源不断的人才保障。依托乡村文化振兴，弘扬生态文明，摒弃遗风陋俗，构建人与自然和谐共生的新格局，为林长制工作的开展营造良好的文化氛围。依托乡村生态振兴，为林长制发展选树先行典型提供更多的备选示范样板。依托乡村组织振兴，巩固提升乡村基层组织的凝聚力和执行力，为层层压实各级林长生态保护修复责任筑牢组织根基（图1）。

图1 林长制与乡村振兴逻辑关联图Fig. 1 Logdiagram of forest chief system and rural revitalization

3 推动林长制与乡村振兴衔接的基础

3.1 驱动机制具有同源性

要实施乡村振兴战略，党的核心领导作用是关键，中国特色社会主义制度是保障。通过中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制，强化五级书记抓乡村振兴的工作机制，有利于推动和引导资金支持、人才配备、公共服务、要素配置等发展要素向乡村流动和汇聚，有效助力乡村振兴战略的实施。与此同时，林长制是具有中国特色的“行政发包制”“行政包干制”与森林资源保护管理相结合的产物[22]。《关于全面推行林长制的意见》明确要求，加强党委领导，建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，高位推动林草事业发展；要求建立健全林长会议制度和部门协作制度，以便统筹各级多方的力量，凝聚形成强大合力。因此，两者实施的关键在于党的领导和体制机制的创新运用，必须把党坚强有力领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势作为基石和保障。

3.2 战略目标具有同向性

乡村振兴是为实现“两个一百年”奋斗目标确定的国家战略安排，既注重目标之间的关联性，又注重总体目标的整体性。强调通过普惠性支持推动实现全面振兴，在城乡融合发展中促进经济、政治、社会、文化、生态的发展，彻底改变千百年来农村贫困落后的面貌，实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展[23]。林长制致力于通过压实地方各级党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任，以及体制机制的创新，打破以往条块分割、政出多门的治理模式，将地方各级政府的执政理念由以经济建设为重转变为经济发展与生态保护并重，由片面注重发展速度的发展方式转变为质量优先、量质并重的发展方式，扎实推进生态文明和美丽中国建设。因此，两者都是紧紧围绕全面建成社会主义现代化强国这一战略目标而实施的重大举措和安排，均致力于兼顾生态保护与经济社会发展、长远目标与近期目标。

3.3 建设任务具有相通性

乡村振兴着眼于解决“三农”问题，从产业发展、移民搬迁、基础设施改善、乡村治理、民生保障以及体制机制构建等方面做出制度安排[24]。林长制致力于森林草原资源的有效保护发展，要求加强森林草原的保护修复、灾害防控以及监测监管，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，统筹推进生态产业化和产业生态化，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品和优质生态服务的需求。两者的实施范围在空间上交叉、目标上一致，引导两者的建设任务必然相通。两者的主要建设任务都涉及乡村自然生态系统的保护修复、乡村绿化美化等人居环境的改善、乡村生态资源的资产价值激活和林草产业的高质量发展，以及生态环境保护成效方面的监测、监督和监管工作。

3.4 受益主体具有统一性

农民是乡村振兴的直接受益主体，实施乡村振兴的意愿出自农民，动力来自农民，以维护农民群众根本利益为出发点和落脚点，强调激发农民的积极性和主动性，增强脱贫致富的内生动力。在实施过程中，政府是帮扶的主体、社会动员的主体和落实振兴责任的主体。林长制是基于公众的真实需求对政府部门进行的变革，通过加强协调与整合大幅度提高林草治理能力，满足人民群众的需要[25]。林长制的受益主体在总体上是面向全体民众，但在山区林区农区直接的受益主体依然是农民以及相对贫困的群体，尤其对于构成林长制组织体系最基层的村级林长，面临的主要对象依然是农民。此外，《关于全面推行林长制的意见》明确将生态护林员等管护人员的管理作为一项重要建设内容。因此，两者都是落实以人民为中心发展理念的重要体现，两者的推动和实施都离不开发挥重要作用的农民，并且农民与政府之间应该形成高效的互动配合。

4 林长制与乡村振兴有效衔接的路径

要推动林长制与乡村振兴的有效衔接，需要对林长制与乡村振兴进行整体谋划和统筹设计，不断创新理念和路径，构建林草事业高质量发展与乡村全面振兴相匹配的现代林草治理体系，创造良好的制度环境与政策环境，推动实现生态美与村民富的有机统一。

4.1 强化乡村基层党组织和干部领导力

在乡村地区，基层党组织是党在乡村开展全部工作的基础。由村支部书记和村委会主任担任的村级林长是五级林长制的最末端，提高乡村基层党组织和干部领导力，强化责任人和村民生态环境保护意识和立场，对于推行林长制、促进乡村振兴，实现生态受保护、林农得实惠、行业得发展至关重要。要坚持和加强党在乡村的全面领导，强化乡村基层党组织的领导核心地位，创新党建工作形式，提升基层党组织和干部的引领力、号召力、组织力和执行力，培养优秀务实的乡村基层干部。针对拥有较为独特和丰富林草资源的乡村，应该精准选派熟悉林草行业的第一书记，做到因村派人，提高人岗匹配度，充分发挥林长制的制度优势，为推动实现产业振兴、人才振兴、文化振兴和生态振兴夯实基础。

4.2 优化完善工作组织和运行模式

做好林长制实施规划或工作方案与乡村振兴实施规划或工作方案的深度融合，要研究建立科学的评价指标体系，将乡村振兴建设的相关目标指标纳入林长制考核评价指标当中；要加强督查考核，将考核结果作为党政领导干部综合考核评价的重要参考，做到定责、履责、督责、问责环环相扣，防止形式主义。尤其是乡、村两级的林长制绩效考核评价工作，有必要进一步对标乡村振兴战略的目标和任务，构建完备的林长制责任体系、监督体系和考核评估体系。此外，乡村振兴战略是一项牵涉面广泛且较为复杂的社会系统工程，社会组织在社会治理实践中发挥着重要的作用，关系到共建、共治、共享的社会治理格局的形成[26]。在乡村振兴实施过程中，既要发挥党委政府的引领作用，又要激发企业、社会组织和农民参与乡村建设的积极性和主动性，重视农民群体的满意度和获得感。因此，有必要丰富林长制的参与方式，创新搭建参与平台，积极拓宽参与渠道，完善企业、社会组织和农民投入林草资源保护发展的体制机制，构建多元主体合作共治的森林资源保护管理新格局，提升乡村治理水平。

4.3 建立健全“两山”转化长效机制

产业兴旺是推动乡村振兴的首要任务，是解决农村一切问题的前提。围绕提升绿水青山品质、共享金山银山成果的发展方向，将促进林草产业发展作为林长制的重要工作内容，充分发挥林长制有利于最大程度整合相关职能部门资源与执行力的优势，综合协调发展改革、财政、自然资源、生态环境、住建、交通等多部门力量，及时将新组建的地方乡村振兴主管部门纳入林长会议成员单位，谋划制定综合性政策措施，统筹协调解决林草产业发展中面临的重大问题，把发展林草经济与实现乡村产业兴旺结合起来，从而带动农民实现生活富裕。重点需要持续深化集体林权制度改革，积极培育立足家庭式经营模式和集体式经营模式的新型经营主体；推进适度规模经营，拓展集体林权权能，盘活林地林木资源。推动社会和金融资本进乡入村，协调金融机构定制乡村林草产业金融产品，破解林草产业发展过程中的融资难、融资贵的问题。推进草原制度改革和“三权分置”，规范草原经营权流转，提高草原的合理经营利用水平，增加农民的财产性收入和经营性收入。

4.4 统筹实施山水林田湖草沙系统治理

生态宜居是乡村振兴的关键所在，强调人对于生态环境的体验，以及自然生态对于人的生存与发展的基础性作用[27]。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。山水林田湖草是一个生命共同体，实现乡村生态宜居必须致力于山水林田湖草沙一体化的保护修复，让良好生态成为乡村振兴的支撑点。这需要发挥林长制立足于党政主要领导的亲自挂帅，横向到边、纵向到底的网格化管理模式的优势，在乡村生态宜居顶层设计和组织实施等方面发挥关键引领作用，在推动开展乡村小流域带状治理和城乡统筹面状治理等过程中，形成整体推进、齐抓共管的效应。此外，还要注重乡村林草资源保护发展模式和体制机制的创新，建立健全跨区域、跨部门、跨行业和多元化的生态补偿机制，优化配置林草资源要素和生态空间，开展全方位、全地域和全过程的美丽宜居乡村建设。

4.5 全面提升有效衔接要素支撑保障水平

随着乡村振兴的扎实推进和林长制的全面实施，需要关注推动两者齐头并进的长期性与持续性的相关问题，强化实施保障能力。一是完善基础设施。结合建设林草生态网络感知系统、共建林草防灭火一体化体系等促进林草治理能力现代化的契机，瞄准乡村交通、电力、通讯、物流等薄弱环节的基础设施建设，促进城乡融合，改善城乡之间基础设施发展不平衡、不充分，为提升农村生产力提供高质量的基础设施服务保障。二是强化资金投入保障。提高财政涉农、涉林资金配置管理效率，将更多的财政投入配置到乡村生态保护修复、乡村产业发展等重点领域；创新乡村金融服务机制，创设个性化金融服务，主动适应市场变化和乡村全面振兴的需求。三是强化科技人才支撑。以林长制促进乡村振兴，需要加强对基层林长和党员干部的培训，使其成为以林兴村的引路人；积极培养和招引一批懂农林、爱农林的新型农民、企业家和技术专家。四是营造良好的氛围。创新生态文明宣传教育形式，坚决革除滥捕、滥杀、滥食野生动物的陋习；加强林草人为火灾防范，引导群众采用鲜花祭祀，形成文明祭祀的良好风尚；严厉打击涉林违法犯罪行为，加快依法治林进程，推动乡村治理体系和治理能力现代化。

5 讨论与结论

全面推行林长制顺应生态文明体制改革的潮流，符合人民群众对优质生态产品的需要，契合现代林草事业发展的要求，这将是今后一个时期森林草原资源保护发展的重大制度保障和长效工作机制。林长制与乡村振兴之间具有较大的关联：林长制是乡村振兴向纵深发展的重要支撑，乡村振兴是助力林长制推深做实的重要因素，两者在驱动机制、战略目标、建设内容和受益主体方面存在有效衔接的基础。有必要强化乡村基层党组织和干部领导力，优化完善工作组织和运行模式，建立健全“两山”转化长效机制，统筹实施山水林田湖草沙系统治理，全面提升有效衔接要素支撑保障水平，推动林长制与乡村振兴有效衔接，实现以全面推行林长制促进乡村全面振兴。