我国安全生产责任制的特点

文/周永平

自2018年我国开启新一轮党和国家的机构改革以来，有关安全生产工作该如何抓的思考不断深入。本刊刊发系列文章，回忆并探讨我国安全生产工作的发展与变革，以飨读者。本文是第六篇。

我国安全生产的责任制度与前文阐述的（《劳动保护》杂志5 期《国外安全生产责任制度探析》）责任体系存在较大差异。表现在两个方面：一是责任体系覆盖更广，涉事主体均需担当相应责任；二是各类主体违反义务后受到的处罚极重。

责任广

涉事主体在我国的《安全生产法》中均设有相应义务，违反其义务，主体要承担相应的责任。在现行《安全生产法》中全面规范了生产经营单位主要负责人（第90—92 条）和其安全生产管理人员（第93 条）须要承担的责任，以及行政执法人员须要承担的责任（第87 条），生产经营单位从业人员须要承担的责任（第104条）和技术服务组织须要承担的责任（第89 条）。而且该法规定的具体责任形式均包括行政责任和刑事责任。

说其责任极重，表现在各类主体在事故发生后所具体承担的行政责任和刑事责任都负担沉重。在一般工业化国家历史和现实中难以找到相同或类似案例。

我国的生产经营单位作为雇主也通过缴纳工伤保险费用来承担其法定的无过错责任。其具体事项由国务院颁行的《工伤保险条例》和主管部门（人力资源和社会保障部）以配套规章予以规范。根据其具体规范，如果生产经营单位之从业人员发生工伤或职业病，相关费用由工伤保险基金支付。

从现实情况来看，此项制度的实施有两个方面的问题需要探讨。一是作为一项强行性制度化的社会保险，其覆盖率偏低（被保险的就业人口大致只占其总数的1/3 左右），使该制度的有效性打了折扣，也使那些非法逃避承担工伤保险费用的雇主在发生事故的情况下，享受不到该制度社会共担风险的好处，可能带来毁灭性的损失；二是由安全生产监督管理部门在高危行业，如矿山、危化、交通运输、建筑施工等行业领域强制推行的“安全生产责任保险”，有让相关生产经营单位重复投保工伤保险，从而加重其责任的嫌疑。

责任重

现行的《安全生产法》中规范的生产经营单位的行政责任的具体承担主体分为单位（法人主体）和个人（主要负责人、实际控制人、投资人、相关管理人员等)。前者的行政责任包括被罚款、整改、停业整改、被关闭等（美国的相关执法机构无权关闭企业)。其中，罚款数额一般在20 万元以下，如果发生事故，罚款数额最高可达2 000 万元。对于生产经营单位主要负责人不履行相关法定义务，其需要承担的行政责任包括个人罚款、职业资格禁止和单位的停业整顿。如果发生事故，其个人罚款额可达其上年年收入的80%（将于9 月1 日起实施的《安全生产法》修正案有所提高）。美国《职业安全卫生法》规定，雇主单项违法行为，最高罚款额度上限为7万美元。

我国《安全生产法》通过“构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”与刑法衔接，形成了我国独特的安全生产刑事责任制度。根据刑法，我国安全生产涉及危险作业罪、重大事故责任罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、工程重大安全事故罪、消防责任事故罪、玩忽职守罪等，其覆盖主体包括生产经营单位负责人、有关管理人员、从业人员、技术服务组织工作人员和行政执法人员，如若被定罪，其刑期最高可达7 年。

美国《职业安全卫生法》规定，雇主故意违反相关义务（根据依法颁布的条例、标准、规则及指令），致其雇员死亡的，处1 万美元罚金或最高6 个月监禁，或两罚并用；属重犯则处罚金2 万美元或最高1年监禁，或两罚并用。另一罚则规定，任何人（显然主要指行政执法人员）未经授权泄露依该法行使的监察行为信息，将被处1 000 美元罚金或最高监禁6 个月，或两罚并用。可见，我国安全生产的刑罚不仅种类多，而且刑期长、处罚力度大。

在实践中，我国在对发生事故生产经营单位主要负责人的刑罚，远远高于上述单项犯罪的刑法规定的刑期。根据数罪并罚原则，事故企业主已有被判无期、死缓的先例，如2010 年河南省平顶山市兴东二矿“6·21”特别重大炸药爆炸事故，造成49 人死亡，矿主被判死缓。另一方面，大量的行政执法人员因生产经营单位发生事故而被追究刑事责任，也是我国安全生产责任制度的一大特色。

根据最高人民法院发布的数据，近10 年来，安全生产领域全国每年被追究玩忽职守罪的大约有700 人。相当于安全生产领域的重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪判刑人数总量的1/3。也就是说，企业中有3 人因为安全事故问题被判刑，必然有一个政府人员因此被判刑。这一问题已经成为全社会广泛关注的热点。

中外责任制度差异的原因

中外安全生产的责任制度为何表现出如此大的差异？确实需要根据现实的国情，从学理上予以认真研究。经初步分析，我们认为，我国安全生产活动中相关主体承受如此之重的责任，源自于我国当前安全生产的现状和有别于一般工业化国家的基本理念。

现实状况从大的方面讲，我国社会经济发展尚处于工业化中期，属于生产事故高发期；从小处看，数十年间，一些人单向度追求金钱和财富，造成价值迷乱、道德崩坏。由此致使重特大事故频发，为尽快扭转此种局面，政府只能祭出重典以治其乱。从基本理念讲，中国共产党执政宗旨是以人民为中心，保护劳动者的安全健康权益就是保障广大劳动人民群众的根本的、切身利益的具体体现。因而，不仅由于故意或重大过失而造成劳动者伤害的生产经营单位及其负责人必须负出沉重的代价，而且监督生产经营单位履行其法定义务的公职人员也要受到连带处罚。后者体现了中国共产党人从整体上的一种责任担当和政治品格的可贵。不过，作为单个领域的公职人员如此高比例受到如此沉重的责罚，似存在社会公平问题，尤其是受到刑罚的具体个案而言，似更有对其具体情节及其深藏其后的法理进行研究的必要，以确保在每个案件都实现公平正义。（未完待续）