当下农村公共体育服务现状与发展路径研究①

邰程苏

(南京体育学院 江苏南京 210000)

十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[1]。”该论述不仅明确了当前我国所处的历史定位，还为中国接下来的发展指明了方向。发展体育事业不仅能够增强人民体质，提升人民生活的幸福感、愉悦感，还能为构建社会主义和谐社会、实现我国由体育大国迈向体育强国添砖加瓦。农村公共体育服务建设是我国体育事业全面发展的重点与难点。因此，探析我国农村公共体育服务发展路径，实现农村体育全面振兴就显得极具理论与实践意义。

1 农村公共体育服务发展的困境分析

长期以来，我国城市地区依靠优越的条件，不仅享有政府长期的稳定性供给，还有非营利性的社会组织供给及能满足人们多元体育需求的市场供给。相比之下，农村在公共体育服务供给上既存在着持续性动力不足的问题，又面临着一系列发展困境，具体表现如下。

1.1 财政资金投入不够

公共财政资金是提高农村公共体育服务供给总量和质量的重要保障。在过去“城乡二元结构”背景下，国家实行了城乡有别的公共服务发展模式，即国家将资源集中投入到城市建设当中，只有剩余一小部分用于农村体育事业发展上。尤其是1994年我国实行分税制改革以后，基层政府财权与事权不相匹配的现象在公共服务上突显出来，再到2006年国家全面取消农业税，这更加剧了基层政府所背负的财政压力，可以说县、乡镇政府在这种情况下根本无力为农民提供基本的公共体育服务[2]。尽管近年来在建设社会主义新农村的环境下，国家加大了对农村公共体育资金的投入比例，但受制于过去所欠的“旧账”较多，这些资金只能是“杯水车薪”，因此必须承认，当前农村公共体育服务财政资金的不足已经成为了阻碍与制约农村体育事业发展的根本性因素。

1.2 财政转移支付制度不完善

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了保障地方政府在公共服务事业的发展上具有足够的资金所提供的一种补偿性质的财政政策[3]。转移支付是政府把以税收形式获得的部分公共资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，从而缩短区域间的经济发展差距。我国现行的财政转移支付制度虽然已经做过多次调整，但在一定程度上仍存在缺陷。究其根源：该制度下的税收返还方法采用的是基数法。这种方法容易调动高财政收入地区的积极性，而经济不发达的、低财政收入地区相应的得到的税收返还就少。在这种情况下，不发达地区从省级开始将财政困难逐级向下转移，最后乡镇一级政府成为最大“受害者”，这或许也是乡镇政府在公共服务供给上“有心无力”的重要原因之一。这在无形中不仅拉大了中西部地方政府的财政差距，进而也扩大了农村公共体育服务与城市之间的发展差距。此外，现行的该制度主要体现在中央对省级政府的资金划拨上，而农村位于我国行政区域划分的最末端，主要是由基层政府负责，在这种基层政府财政压力没有改变的情况下，要想明显提升农村公共体育服务供给成效几乎就是“无稽之谈”。

1.3 供给主体过于单一

受过去计划经济体制和强调政府行政管理职能的影响，当前我国农村公共体育服务供给表现出高度的主体单一性。从政府在公共事务处理的能力上来看，政府自身能力的有限性和公共体育事务的繁杂性是一对矛盾体，即政府无法独自承担全部的公共体育服务供给责任，强行地、被动地供给是导致目前供给低效、低质量等结果的主要原因。随着我国社会矛盾的转变，人们对体育需求的不断增大与政府供给相对不足之间的矛盾日渐突显。因此，加快形成一种由政府主导、社会和民众广泛参与的多元供给格局，不仅能够有效减轻政府供给压力，还能更好地满足人民体育需求。但就当前我国农村公共体育服务供给情况来看，由于农村长久以来相对薄弱的经济基础，使得农民自身缺乏稳定经济能力去承担供给责任，再加上农村公共体育服务投入的长期性与非回报性之间的矛盾，使得社会组织和市场等主体难以介入，从而最终造成政府单一供给的被动局面。

1.4 农民需求表达渠道梗阻

当政府等供给主体对农民的体育需求不明确时，就容易造成供非所需、供需分离的现象。近年来，随着广大农民体育健身意识的提高，他们对公共体育服务的数量、种类、结构、层次等方面都存在着不同的需求。因此，加快创建便捷、高效的农民公共体育需求表达机制，提高供需信息的互动速率与效率就显得十分必要。但现实情况中，大部分农民往往只对关乎自身利益的事情态度热切，对公共性的体育权益通常持冷漠态度，再加上农民文化程度不高、表达能力不够等原因，使得农民体育需求表达渠道的建立存在着很大的难度。此外，政府在向农民提供公共体育服务时，没有建立起全方位收集农民体育需求偏好的渠道。据相关学者调查显示:在我国，仅有10.5%的农村开通了“自下而上”的公共体育服务需求诉讼表达渠道[4]。

1.5 监督管理机制建设薄弱

体育监督管理是指各类监管主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使体育权利的行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。当前，我国农村公共体育服务不平衡、不充分发展的主要原因之一就是体育监督管理机制薄弱[5]。具体而言，表现为以下几方面。第一，监督方向不明确。公共体育服务在政府公共服务供给序列中本身排位就十分靠后，在这种情况下，农村公共体育服务的各项资源都十分紧张。因此，各类监督单位在监督时必须对“一厢情愿”式的、缺乏详细调查式的及不作为式的供给行为进行密切关注，严防此类现象的发生，从而保证公共体育服务资源的利用率。第二，监督机构不完善。政府在提供公共事务时必须接受国家和社会的监督。当下，农村公共体育服务中的经费使用、设施数量等方面工作的开展基本都是由政府和体育局相关人员进行监督，公民个人、社会组织、媒体舆论等社会监督主体缺位现象严重。这不仅不利于农村体育事业发展，同时也是滋生腐败、贪污等不良现象的重要原因。第三，问责机制不完善。当前，农村公共体育服务在实践中出现违法、失责、失误等现象时，政府部门通常是“集体负责”，其本着法不责众的观念往往最终都变成了无人负责。可以说这种现象为今后的公共体育服务供给埋下了很深的隐患。

2 农村公共体育服务发展的困境突破

在新时代背景下，农村公共体育服务建设的成败与否显得意义非凡。其既关系到广大农民能否捍卫自身合法的体育权益，享受到应有的、基本的、公正的体育产品和服务，还与全民健身计划、体育强国建设、乡村全面振兴等目标的实现息息相关。基于我国农村的现实图景，并结合当前农村公共体育服务的困境分析，提出如下发展路径的选择。

2.1 增加公共财政资金投入力度

公共财政资金是推动农村公共体育服务建设不断完善的重要保障。由于农村公共体育服务属于公共服务中的一种，是广大人民所共同拥有的，所以其具有一定的公益性、非竞争性和非排他性的特征，这也就决定了其短时间内不可能带来明显的经济效益。在这种情况下，市场中的企业、投资者本着“逐利”的原则，只能是对农村公共体育服务“敬而远之”。因此，肩负着为人民服务责任的各级政府，必须承担起应尽的公共财政义务与责任。首先，中央政府要明确体育事业的发展地位，厘清中央、省、市、县、乡各级政府在农村公共体育服务中的责任，并建立规范的支出制度。坚持农业农村优先发展原则，并逐步加大支出额度以完善农村的公共体育服务。各地方政府和体育行政部门要统筹相关单位，将农村公共体育服务建设落实到日常工作当中，对于涉及公共财政资金使用的地方务必要做到公开化、透明化，并且可以出台相应的地方公共体育服务法律法规，在保证合理使用每笔资金的同时，防止挪用、贪污、腐败等现象的发生。最后，基层政府作为农村公共体育服务供给的实际参与者，在接受国家公共财政资金的同时，也要积极探寻新的资金来源。通过招商引资并结合城乡融合式发展，将一部分企业、工厂向农村基层下移，并引导其为农村公共体育服务建设做出贡献。

2.2 完善财政支付转移制度

从国家的角度上来说，公民所享受的公共体育服务不应有太大的差距，否则将不利于民族统一、社会稳定。改革开放40余年来，在党的领导下我国不论是在经济、政治，还是军事、科技上，都取得了傲人的成绩。在民生上，通过一系列的脱贫攻坚工程，逐步缩小了区域间农村公共体育服务供给能力差距。但由于农村长期以来所欠的“历史旧账”太多，因此短时间内难以抹平不同地区之间农村公共体育服务发展差距。那么在现有情况下，如何通过财政转移支付制度实现农村公共体育服务均等化的目标就成了亟待解决的问题。首先，改革税收返还比例。虽然我国中西部地区农村在经济发展上相较于东部沿海地区来说仍然滞后，但可以通过在现有财政转移支付的基础上提高对欠发达地区税收返还的比例，逐步增加中西部地区政府的财政收入，从而在资金上为农村公共体育服务建设保驾护航。其次，建立地方性财政转移支付制度。由于目前的财政转移支付制度只体现在中央对省级财政上，对于位于我国行政体制末端的乡镇基层政府来说并没有直接帮助。因此，有条件的省份逐步进行试验，对于欠发达的市、县（区）、乡镇按照税收比例进行二次税收返还，从而让基层政府在对农村公共体育服务供给时做到“有心也有力”。最后，规范专项转移支付配套要求。专项转移支付的基本特征就是专款专用，而灵活运用专项体育拨款能有效提高欠发达地区农村公共体育服务发展水平。因此，中央财政部门在进行专项拨款时必须秉承“区别对待”的原则，对于西部一些特困的农村地区可增加其非配拨款的比重。

2.3 探索寻求多元供给主体

结合国内外先进经验来看，建立多元化主体供给机制，不仅能够有效减轻政府行政压力和财政负担，寻求农村公共体育服务的供给总量与效率之间的平衡，还可以更好地满足农民多元化、分层化和个性化的体育需求，提升农民满意度[6]。在具体供给方式上，可以依据服务类型进行划分。一方面，对于体育场地设施、体育资金支持、体育活动组织等受益人数较多、需求偏好较少的纯公共体育服务，必须坚持“政府买单”的原则。对于某些发达地区农村来说，可以通过其成熟的社会组织来与政府共同承担一定责任，从而更好地满足广大农民的基本体育需求。另一方面，对于有偿开放的体育场馆、健身俱乐部和个性化的体质监测、体育健康组训等准公共体育服务，考虑到其投入成本较高、需求偏好较强、利润回报率高等特点，政府应主动放权，并通过提供惠及政策、合同承包、特许经营等方式，引导私人个体或企业来参与到供给之中。

2.4 建立农民需求表达机制

从提高供给效率的角度上来讲，建立起便捷、有效的农民需求表达机制不仅有助于农民更好地表达自身的体育诉求、使政府等供给主体及时掌握农民的需求信息、帮助明确供给方向，还能减少无效供给和供给资源浪费的现象，从而实现精准供给。因此，政府部门必须要明确该工作的重要性，并且将建立农民需求表达机制作为供给的首要工作。首先，培养农民体育兴趣，激发其需求表达的意识。体育兴趣爱好是产生体育需求的重要前提，要通过体育健身指导、体育活动组织、体育设施供给等方式培养农民对体育锻炼的兴趣，从而使其产生自身的体育需求、明确自身的体育需求、表达自身的体育需求。其次，提高农民需求表达能力。老一辈农民往往受教育程度不高、语言表达能力欠缺的限制，在表达自身体育需求时存在“想得到、说不出”的现象。对于这种情况，当务之急就是组织相关方面的专家定期对农民进行体育知识讲授，并定期发布最新的公共体育信息，从而帮助他们更好地表达自身需求。最后，拓宽体育需求表达渠道。可以通过“扁平化”和“自下而上”的信息沟通的方式，并结合邮箱、微博、公众号等信息化手段，全面删减传统行政沟通的中间环节，减少因层级过多而导致的信息损耗，从而全方位提高信息沟通的效率[7]。

2.5 完善监督管理机制建设

完善的监督管理机制是守护好人民权益的最后一道防线。由于受到我国过去政治、经济体制的影响，总体而言，目前农村公共体育服务监督管理机制并不完善。监督控制理论认为：通过有效的监督和控制不仅可以保证组织计划与外部环境相适应、与组织各部门利益相协调，还可以保证其与具体实施人员的素质、能力相匹配[8]。具体到农村公共体育服务上来说，建设完善的监督、管理机制，不仅是满足农民多元体育需求和保障农民合法体育权益的必要前提，更是缩小城乡体育事业发展差距、实现城乡居民均等享受公共体育服务的关键之举。首先，明确监督方向。“监督什么”是进行监督管理工作首先要回答的问题，一般认为，监督是为了纠正和惩戒违反规则的行为。而在供给上，监督一方面就是为了防止供给主体出现胡乱的、不加选择的使用权利的现象，另一方面是对于供给主体的“不作为”现象加以管制。其次，完善监督主体。农村公共体育服务监督管理机制缺位的直接表现就是缺乏人民、社会和新闻网络媒体的监督。一方面，政府等有关部门要主动接受社会大众的监督，及时公开相关信息；另一方面，新闻媒体在有关广大农民利益的公共事务上要尽心、尽力，不畏艰难、深入调查，及时获取有关供给的第一手信息，从而引导供给主体科学化、透明化地进行供给。最后，强化问责机制[9]。可以说公共体育服务屡次出现贪污、腐败现象的根源就在于问责机制不力，使得相关人员多次损害人民的利益。针对该现象，一方面，政府立法部门应出台有关公共体育服务的监督法律用以约束、规范供给主体的行为；另一方面，理清供给全责，实现“责任到人”，从而更好地应对“法不责众”现象，对于有关人员和单位侵犯农民体育权益的行为，应依据相关法律文件严肃处理并追究其责任[10]。

3 结语

新时代，农村公共体育服务建设是解开城乡体育发展矛盾、打破城乡二元体制枷锁、实现城乡发展均等化的重要手段和途径。自新中国成立以来，在党的正确领导和高度重视下，我国农村公共体育服务事业实现了从“无”到“有”，再到“不断完善”的转变。但人们也必须清晰地认识到，随着我国经济社会发展和人民生活水平的不断提高，以及社会主义现代化进程的不断加快，农村地区薄弱的体育建设已经越来越不能满足广大农民日益增长的体育需求，农村公共体育服务发展滞后性和迟缓性也愈发凸显。究其根源，是行政制度、资金保障、体制机制等方面的不完善所造成的。基于此，政府不仅首先要从思想上高度重视农村公共体育服务的发展，还应当从公共财政投入力度、转移支付制度的完善、多元供给主体的探寻、农民需求表达机制的建立、监督管理机制的建设等方面继续加强，以期实现农村公共体育服务的新发展。