城镇化进程中的土地一级开发风险管理体系研究

仇寒昕

（对外经济贸易大学，北京 100000）

0 引言

我国土地一级开发市场化进程缓慢，本文从企业经营过程中遇到的风险出发，研究应对措施，以进行有效的风险应对。

1 土地一级开发行业及其风险管理概述

1.1 “土地一级开发”概念的提出和演化

2000 年12 月，北京市出台的《中关村科技园区条例》第四十八条提出“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划”［1］，官方首次提出土地一级开发概念。

2002年12月，《北京市土地一级开发管理暂行办法》提出“土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。”［2］北京市最先开展土地储备的制度规范工作，但早期对储备和开发的概念及工作范围等都并未做太大区分。

2007 年11 月，国土资源部、财政部、中国人民银行共同发布的《土地储备管理办法》在第二条明确规定“土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”［3］该办法虽然没有明确提到土地一级开发，但是不难推断土地一级开发是土地储备过程中依法取得土地和前期开发的环节，该管理办法作为全国范围的指导文件，为土地一级开发市场化发展奠定了基调。

1.2 土地一级开发风险管理概述

国内的主流研究者将风险管理定义为通过风险识别、风险评估，优化组合各种风险管理方法，以最低成本最大限度地有效控制风险，保证安全。土地一级开发风险管理包含风险识别、风险评估、风险转移和风险控制4 个步骤。

2 我国土地一级开发行业和企业情况

2.1 我国土地一级开发行业

1998 年以前为启蒙期，我国土地一级开发行业缺乏制度法规约束。实操中，企业利用各种手段，以协议方式从政府手中取得土地后进行拆迁整理、市政建设，后建造房屋进行出售。

1998 年至2005 年为过渡期，《土地管理法》的修订为土地开发提供了纲领性指引，2002 年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》，政府坚决否定了以往实际操作过程中通过协议直接划拨的方式，逐渐形成独立于二级开发且最终需将土地交还政府的封闭式土地一级开发模式。

2005 年至2010 年为发展期，土地一级开发模式由试点向全国推广，各地政府纷纷将土地开发作为阶段性工作重点，有效推进城镇开发的同时，建立“效率优先、兼顾公平”的一级开发市场。

2010 年以后为深耕期，此前土地一级开发市场的主要规章制度已推出，但各地落实情况不尽相同，这一阶段以国土资源部为首的相关部门不断完善监督机制，落实法规执行。

2.2 我国土地一级开发企业

我国目前土地一级开发企业主要包括上市公司、城市建设投资等国有企业和民营房地产开发企业。上市公司以华夏幸福为首，还有漳州发展、长春经开、南京高科等公司。城投公司是土地一级开发的执行者，一方面背靠地方政府，融资难度低，另一方面本身承担城市建设与经营的责任，土地一级开发作为其上游的重要环节属于其经营范围，且城投公司与政府相关部门容易协作。民营房地产企业是早期土地一级开发的主力，他们通过公关手段取得开发权，甚至在没有明确授权文件的情况下直接开工建设，以既定事实来“逼迫”政府承认，并最终获得超额收益，这类企业利用了行业早期市场制度不完善的漏洞，目前已不具备持续性。

3 土地一级开发风险识别

3.1 行业风险

行业风险是指生命周期、波动性以及集中度3 个方面对企业经营的影响。土地一级开发行业已经进入深耕期，此时进入的企业已经远不如前，政策红利、灰色地带逐渐被取代。波动性方面，土地一级开发理论上不存在因为重大技术变革引起的颠覆性变化，但受政策影响较大，企业商业模式可复制性差。集中程度来说，行业地域性显著，暂时未形成大规模的跨地区开发企业，行业集中度低。由此可见，土地一级开发的行业风险较高，当企业无法控制行业风险时，就必须加强经营风险管理。

3.2 经营风险

（1）项目风险。项目风险贯穿项目全过程。事前调研决策、决策后条款落地、项目执行过程中开发成本、进度、资金占用、后期招商等环节都可能影响项目经营效果。

（2）政治风险。土地一级开发是政府聘请企业完成相关拆迁建设工作而产生的行业，政府既是组织者又是监督者，但是政府换届可能会导致重大变化，即便是同一届政府，随着时间的推移，对合同条款的认识也可能产生变化。政治风险很特殊，企业无法消除，只能尽量降低。

（3）流动性风险。流动性风险是指缺乏资金而不能支付到期款项，导致企业无法正常运营的风险。在我国，土地一级开发因无法形成可以抵押的有效资产，很难进行正常融资，大部分企业需使用自有资金。

（4）操作风险。操作风险是指由于员工、技术、舞弊、外部依赖、外包或对运作有影响的类似因素的失误而导致亏损的风险，尤其是关键岗位员工的影响较大。

（5）法律合规风险。土地一级开发行业发展历史较短，相关法律法规尚在不断完善中。目前，我国政策许多具体细则需要在实践中调整，这种不成熟的法规环境对企业挑战巨大。

（6）其他风险。包括环境风险、声誉风险等。

4 土地一级开发风险管理体系研究

4.1 基本风险管理框架

4.1.1 优化组织架构与完善制度流程

完善的组织架构是风险管理体系的骨架，是风险防范措施的基本支柱。企业应结合战略发展及风险管理要求，完善部门设置，执行清晰的制度流程，实现“事事有人管、人人有责任、办事有程序、检查有标准”。

4.1.2 制定绩效考核并辅以奖惩机制

考核与奖惩是落实风险管理工作、培养风险意识的重要手段之一。企业应当明确考核原则、内容、方法和步骤，综合运用自查、抽查和循环交叉检查等方法确定风险管理工作的执行情况，配合适当的奖惩制度。

4.1.3 建立长期、实时的预警监控机制

风险管理重心是事前控制而非事后检查，这需要企业制定长期实时的预警监控机制，综合成本因素建立信息系统提升效率。完整有效的预警机制应包括基础数据、观察点、预警线、信息沟通网络。准确的基础数据是预警机制运行的基础；计算管理者最关心的监测数据是重点，企业需要不断探索尝试才能找到最适合的观测数据和预警线，以提前发现风险，同时又不过分夸大；发出预警后的信息沟通及纠正是核心，确保业务部门能及时采取有效措施提前避免风险损失。

4.2 补充风险管理措施

4.2.1 项目决策

决策阶段最重要的风险是项目风险，全面真实的研究报告能有效降低项目风险。研究报告需分析项目真实性、合规性，了解政府支持力度；根据资源禀赋判断项目投资价值；若有合作方，需提前完成法律财务尽职调查；需重点分析项目投资回报，通过敏感性分析提示潜在风险；需提前根据资金缺口做好融资计划。

4.2.2 拆迁补偿

（1）全方位绑定政府。地方政府能够更好组织协助拆迁工作，特别是对于被拆迁的企业，政府能够利用区域资源进行补偿；政府在拆迁过程中更加谨慎，可以避免不必要的纠纷；政府议价能力更强，能有效降低拆迁成本。

（2）提前防范可能的舞弊。我国对全国各地拆迁补偿金额进行了详细规定，但实际操作过程中存在很多变数。近几年伴随着拆迁补偿发生的行贿丑闻逐渐增多，业务员一手遮天借着公关名义随意与当地村委会勾结，侵占农民利益，损害公司权益的事件屡见不鲜。为防范该类风险，企业需做好制度、流程、检查方面的监督。

（3）提前调研，速战速决，有效控制拆迁成本。在正式启动拆迁工作之前，应当尽早勘查项目实际情况，统计明细数据，避免信息公开以后，部分企业或个人临时搭建房屋以谋求更多的补偿金额。还要考虑通货膨胀等因素，拆迁工作宜快不宜慢。

4.2.3 施工建设

拆迁完成后，企业需要根据要求完成市政配套设施建设工作，待将土地整理成可出让的净地后交由土储机构。在这个阶段，企业需要特别关注流动性风险。

（1）合理规划，提前招商。企业应当在项目决策时对产业方向做出合理规划，在项目实施过程中制定相适应的功能规划，并尽早启动招商工作。在合理的范围内联合政府，提供优惠，初步建立产业核心园区之后，逐渐提高进入门槛。

（2）结合市场情况，规划开发顺序。时刻关注区域经济、房地产市场等因素，在行业上行时期主推住宅用地，下行时期主推产业用地，根据市场需求调节开发顺序。

（3）尽早移交已完成整理的土地和公共设施。企业应当根据出地计划，合理规划各类市政配套建设进度，建完后尽早通过验收进行移交，如此既可以一定程度上延迟工程款的支付，又可避免后续不必要的维修费用。

（4）通过保障房回购、基础设施运营等方法取得经营收入。企业可以争取在开发土地的同时提供其他服务，基础设施特许经营收费，由政府进行税务、投资的返还等方式，丰富现金流来源，有效降低流动性风险。

5 结语

我国土地一级开发市场还将持续发展，在不断完善的监管框架下，企业必须提高风险管理能力，搭建基础风险管理框架的同时，在各个环节补充适合自己的风险应对措施。