EPC 模式下建设方风险管理研究

金 伟，李大帅

（1.浙江中烟工业有限责任公司，浙江 宁波 315000；2.机械工业第六设计研究院有限公司，郑州 450000）

0 引言

自2016 年5 月20 日印发《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市［2016］93 号）以来，在政府政策推动下，越来越多的建设方采用工程总承包（Engineering Procurement Construction，EPC）模式开展项目投资建设，规避建设项目投资风险。2019 年12 月23 日，《住房和城乡建设部国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12 号）发布，其明确规定：“具体风险分担内容由双方在合同中约定，鼓励建设单位和工程总承包单位运用保险手段增强防范风险能力。”在政策推动下，建设方多采用工程总承包模式，通过合同与项目各参建方约定风险责任，有效规避项目建设风险，节约项目建设资金。

1 项目参与单位

烟草行业EPC 模式下项目参与单位，包括工程总承包单位（设计单与施工单位）、监理单位、招标代理公司、项目管理公司、跟踪审计单位、勘察单位与工程检测单位等。

项目各参与方依据合同约定，在明确的工作要求下，参与项目建设。建设单位通过招标采购及合同约定，采用风险回避、风险预防、自留风险或转移风险的方式，处置EPC 模式下项目实施过程中存在的风险。

2 EPC 模式下建设方风险分析

风险贯穿投资项目全过程，因风险的复杂性和不确定性会影响项目投资的确定性。投资项目在决策准备、设计、采购、施工及竣工阶段，要考虑风险与收益的相关性，从战略性风险管理层面，进行整体布局及利弊权衡，加强整体协调及动态管理，促进有限投资发挥最大效能。

笔者结合历年技改项目经验，对EPC 模式下实施项目建设存在风险进行归纳，包括EPC 招标风险、EPC 难以管控风险、施工图预算超概风险、设计变更及签证风险、组织与管理风险、年度投资项目计划滞后风险、审计闭合风险。

3 EPC 模式下建设方风险管控措施

3.1 EPC 招标风险管控

建设方选择优质EPC 工程总承包商，是投资项目顺利实施且获取满意成果的重要保障。顺利开展EPC 工程总承包商公开招标，防止项目流标，是缩短投资项目建设周期的充分条件。招标过程的合规性是招投标法及行业管理规定的硬性条件，也是我国对投资项目风险管控审核的重点。

相关人员要深刻认识到专业人才做专业事的重要性，委托项目管理公司对招标采购进行管理；委托招标代理公司进行招标采购，充分发挥专业公司管理优势与技术优势，规避采购中出现的各种风险，择优选择满意的EPC 总承包供应商。与此同时，委托项目管理公司和全过程跟踪审计单位分别对招标代理公司进行管控，审核招标文件，确保招标过程合规。

3.2 EPC 总承包商管控风险

EPC 工程总承包商工作范围贯穿项目建设全过程，涉及项目勘察设计、采购、施工及试运行等方面。合理选择采购范围及EPC 实施模式，可以避免EPC 总承包商一家独大，出现难以管控的局面。对此，应根据项目复杂程度，结合投资项目建设周期规划，考虑技改办管理团队实力及各参建方制衡管理因素，采用项目立项批复后总包招标或初步设计批复后总包招标，合理划分EPC 工作范围。

此外，技改项目生产运行系统复杂、各系统协作性强及各设备参数复杂，且存在匹配事项，应选择设计院作为牵头单位，施工单位作为成员单位，在合同中明确施工单位应服从牵头单位管控，以便于投资项目前期筹备及建设实施，同时利于后期收尾管理。

3.3 超概算风险管控

建设投资项目施工图预算超工程概算金额的10%（含）以上时，项目应重新立项审批，同时，总公司要启动处罚与问责机制。建设方遵循“限额设计、限额采购、限额施工、动态调整”的原则，在项目立项批复后总包招标或初步设计批复后总包招标，采用固定总价方式签订EPC 工程总承包合同，并在合约中明确项目实施过程中风险分担原则。此外，在合同中明确项目管理公司、第三方跟踪审计及EPC 牵头单位限额管理奖罚机制，对施工过程预算超概算风险进行管控。

在项目概算阶段，可通过以下措施，保障概算的准确性及适用性：①建设方结合初步设计方案、概算定额以及市场价格信息等资料，组织编制设计概算；②建设方督促设计单位编制项目总概算，并委托第三方具备审查资质单位进行概算审查，出具审查报告，并在己方审计部门指导下进行修改完善，直至符合各项规定要求；③设计概算编制应有理有据，避免人为修改，造成施工图预算超概算指标。

3.4 设计变更及签证风险管控

在传统建设模式下，设计变更及签证风险由建设方买单。在EPC 工程总承包模式下，建设方通过合同约定，因图纸不完善导致变更及签证风险，由EPC 内部消化。此外，在合同中明确可以签证的特殊情况。

3.5 通过合同和管理制度进行风险管控

建设方通过与项目参与方签订合同，明确合同方在招标采购、证照办理、施工图审查备案、现场管理、进度管理、质量管理、安全管理、合同管理、投资控制、物资管理、过程及结算审计等风险，进行风险转移；规避自有人员专业知识不充分，造成缺失管理的风险。此外，建设方在项目筹建及实施过程中，需制定管理制度，明确办事流程、职责分工及罚则，强化监控力度。

3.6 反索赔管控

建设方在投资项目筹建阶段，构建反索赔体系，在项目建设过程中，督促项目管理公司、监理单位及跟踪审计单位，做好过程事件记录及文件搜集。当出现违约情况时，按照管理流程提出合规、合理事实依据，向项目参与方进行索赔。建设方可通过反索赔方式应对EPC 工程总承包商索赔事件。当采用反索赔策略时，建设方要从项目宏观视角谨慎用之，并结合项目阶段，选择恰当时机，避免操作不当影响项目推进。

4 闭合国家局审计风险思路

建设方通过选择与项目参与各方没有实质性关联关系、具备相应资质的工程造价审计机构进行项目审计，弥补自有审计专业力量的不足，全过程跟踪把控，确保实施过程每一步骤的合规。笔者根据历年来投资项目管理经验，对审计工作框架进行梳理。项目全过程审计工作分解如下。

4.1 项目立项及设计阶段

其工作内容如下：①审核项目的审批文件，包括项目报告书（建议书、可行性研究报告)、初步设计及概算的申报和批复文件是否完整、合法、合规，以及审核配合此阶段申报需要办理的所有相关论证、咨询、评估等管理程序文件是否齐全等；②审核投资额超过一定指标的工程建设类投资项目初步设计及概算是否按规定经第三方评审并出具审核报告。

4.2 招标投标阶段

审核招标过程的合法性和合规性，具体包括：①服务类（勘察、设计、监理、咨询）招标审计；②工程类（总承包、专业分包）招标审计；③货物（设备、材料）招标审计；④针对其他采购方式，如竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式，应确定相应的施工单位、供货商和服务商。

4.3 合同管理审计

主要内容包括：①工程建设项目合同商务谈判阶段审计；②已签订的工程建设项目合同的分类审计；③EPC 工程总承包合同、勘察及其他咨询类合同审计。

4.4 施工管理阶段

其审计项目包括：①项目管理制度；②项目监理情况；③工程工期；④工程质量；⑤工程变更；⑥工程款支付审计，具体有预付款、进度款、工程变更及签证、工程索赔支付。

4.5 工程竣工验收

此阶段主要审查验收组织、验收资料签章、验收流程、质量监督及整改、资料完备性等。

4.6 工程竣工结算

其工作内容如下：①审计工程竣工结算原始资料的真实性、完备性、合法性、有效性；②审核审计报告结算书的编制是否符合要求；③审计工程竣工结算书。

4.7 竣工决算

其审核内容如下：①建筑安全工程投资；②设备投资；③待摊投资；④工程物资；⑤建设资金、会计核算情况；⑥工程价款支付情况；⑦建设期间的基本建设收入；⑧竣工决算审计报告。

4.8 项目资料管理

其审核内容如下：①各参与方文件管理及档案管理制度是否健全，运行是否规范、有效；②监理单位是否建立了完善的现场报表管理体系，是否做到体系化、规范化、标准化；③利用建设单位网络自动化办公系统进行办公的相关单位，建设单位是否设置了层级和权限，相关单位是否严格按照要求传送、阅读和存放文件；④建设单位采用合同信息化管理，是否制订了与之相匹配的文件审核、传阅和管理等相关规定。

投资项目在投建时，要坚持先审计后开工，工程价款要先审计后结算，先单项验收合格再单项竣工结算审计，竣工决算要先审计后整体验收。工程款项在没有经过审计的情况下，财务部门不得付款。建设方审计部门对审计中介机构审计程序的合规性、公允性，造价的合理性进行监督，确保审计结果的客观、公正。

5 结语

近年来，在政府政策推动下，烟草行业在建设投资项目领域，大力推行EPC 工程总承包模式。笔者基于建设项目战略性风险管理，结合技改项目投资管控经验，提出相关对策。在烟草技改项目实践中，相关人员应深入探索建设投资项目风险管控措施，以提升项目团队风险管控水平，合理利用有限投资，实现效能最大化。