政府在上市公司破产重整中发挥的积极作用探讨— 以C公司破产重整为例

2021-11-22李霞重庆钢铁集团有限责任公司

财会学习 2021年17期

李霞重庆钢铁（集团）有限责任公司

引言

当前国家宏观经济形势严峻，特别是受新冠肺炎疫情影响，许多上市公司都遭遇到严重的财务危机和经营困境，有的甚至面临退市风险，如果处理不当，势必会造成重大损失，影响证券市场稳定。在政府提出“六稳六保”、全面推进落实供给侧结构性改革、市场化、法制化手段解决债务危机的大背景下，近年来申请破产重整的上市公司越来越多，破产重整正在逐步成为上市公司化解危机的重要手段之一。上市公司破产重整程序复杂，一般需要政府、法院、债权人、股东等多方主体共同参与，基于上市公司在社会经济中举足轻重的地位，我国政府参与上市公司破产重整程度往往较高，在参与过程中如何发挥积极作用和影响力，使真正具备挽救价值的上市公司在政府的支持下重获新生。本文将通过对C公司破产重整案件的分析，总结出政府参与上市公司破产重整的成功经验和启示，以期对政府参与类似工作提供借鉴与启发。

一、破产重整基本概念

破产重整，简称重整。指专门针对可能或已经具备破产原因但又有维持价值和挽救希望的企业，由各利害关系人申请，并在法院的主持和利害关系人的参与下，进行业务重组和债务调整，以协助债务人摆脱财务困境、恢复盈利能力的法律制度。

二、政府参与上市公司破产重整法律依据

我国破产重整制度以《企业破产法》为基础，在实践中不断地丰富、发展和完善，其中，上市公司的破产重整是《企业破产法》实施以来出现的新生事物，涉及《公司法》《证券法》等法律的适用以及司法程序与行政程序的衔接问题。《企业破产法》中并没有对政府参与上市公司破产重整作出明确的规定，但在不同层面的文件中能够找到相关法律依据，主要涉及以下三个方面。

（一）参与破产重整申请工作

《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》（法〔2012〕261号）规定，上市公司住所地人民政府向法院出具维稳预案。

（二）参与破产管理人工作

《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23号）第48条规定，清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生，也可以从政府财政、工商管理等部门中指定。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第十八条规定，人民法院可以指定清算组为管理人。因此，上市公司重整案件的管理人可以由政府有关部门与社会中介机构、金融监管机构等共同组成的清算组担任。

（三）参与破产重整协调工作

《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》（法〔2012〕261号）规定，人民法院审理上市公司破产重整案件，要充分发挥地方政府的风险预警、部门联动、资金保障等协调机制的作用，积极配合政府做好上市公司重整中的维稳工作，并根据上市公司的特点，加强与证券监管机构的沟通协调。

三、C公司破产重整案例分析

（一）基本情况介绍

C公司是一家A＋H股上市公司，原是当地重点国有企业之一，控股股东为C集团。破产重整前，公司因产品定位不合理、资金短缺、负债高企等一系列问题，生产经营举步维艰，多年持续巨额亏损。2016年末公司已资不抵债，到了难以为继的地步，并因2015年、2016年连续两年亏损面临退市风险。一旦处置不善，后果不堪设想。

2017年，C公司进行了破产重整，通过调整出资人权益、债务打折、资本公积转增股本偿债、剥离部分资产以及引进战略投资者等一系列措施，最终化解了近400亿元债务，消除了退市风险，摆脱了经营危机，凤凰涅槃，获得新生。

（二）政府参与动因分析

1.维持社会经济平稳

如果C公司破产清算，一是普通债权人清偿率极低，债权人利益严重受损。二是C公司退市，股东损失极其惨重。三是职工面临失业，极易引发劳工和社会稳定问题。四是地方实体产业受到巨大冲击，甚至可能会由经济问题，逐渐演化为社会问题、稳定问题，阻碍地方经济发展。

2.保证区域金融市场稳定

C公司历史悠久，经济上与其他地方国企联系密切。一旦公司破产清算，为其提供巨额担保和借款的大股东、其他地方国企以及金融机构将一次性承受巨额担保和债权损失，进而可能引发系统性债务危机，对区域金融市场、资本市场冲击巨大。

综上所述，如果上市公司破产清算，将是地方政府难以承受之痛。政就府本具有保护社会金融稳定、促进就业等职能，因此，确保上市公司的稳定与发展，利用破产重整方式使其重获新生，对所有地方政府都具有重大意义。

（三）政府发挥的积极作用分析

公司从2017年4月24日被债权人申请破产重整到当年12月29日重整计划执行完毕，仅用了8个月时间，效率高，成果好。在整个破产重整过程中，政府发挥了不可或缺的作用，主要表现在以下三个方面。

1.为破产重整申请受理获批提供支持

公司当年4月24日被申请破产重整，7月3日才被法院裁定受理重整申请，历时约2个月，在立案过程中，当地政府起到了决定性作用。当地政府致函中国证监会，商请中国证监会支持重整，中国证监会作出无异议复函并抄送最高人民法院；再由受理法院通过省高级人民法院报告最高人民法院；最后最高人民法院收到中国证监会无异议复函和下级法院的报告后，批复同意受理。整个过程涉及地方政府、证监会、最高人民法院等部门之间的沟通协调，难度巨大，没有当地政府的支持，破产重整工作根本无法顺利和高效的展开。

2.为成功引进优质战略投资者提供引领

当地政府高瞻远瞩，坚决贯彻落实中央经济政策，在国家大力推进供给侧结构性改革等政策背景下，从钢铁产业结构调整升级和社会资源的合理配置出发，综合考虑社会整体经济效益，通过原控股股东有条件让渡上市公司股票引入重组方，采用市场化方式成功引进优质战略投资者S基金。S基金是中国第一支钢铁行业结构调整基金，其主要股东之一为中国钢铁行业的龙头老大，其强大的股东背景以及为公司量身定制的未来商业发展计划，得到了市场的认可和支持，在顺利推进司法重整后续工作起到了至关重要的作用。

3.为破产重整方案顺利通过提供保证

C公司破产重整采用了清算组担任管理人的模式。管理人由政府副秘书长担任组长，同时聘请在上市公司破产重整领域有丰富成功经验的律师事务所担任副组长，政府各主要部门全面参与。政府利用破产管理人身份，在争取金融机构债权人、重要经营性债权人的支持上，发挥了积极作用。管理人组织重组方向债权人宣讲公司未来发展理念及前景，增强债权人信心，并以政府名义向金融机构总行发出商请支持公司破产重整的函件；当地国资委多次协调市属国企经营性债权人支持破产重整工作等。最终，C公司《重整计划草案》获得高票通过。

（四）破产重整效果分析

C公司破产重整已过去3年多，从目前的效果来看，无疑获得了巨大成功。本文将从公司本身及其相关利益方两个方面进行客观分析。

1.对C公司自身的影响

C公司重整完成后，公司基本面发生根本性改善，生产经营完全恢复正常。一是公司产能逐步释放，钢产量从重整前的235.5万吨提升到现在的近700万吨，屡创新高；二是营收大幅增长，从重整前的44.1亿元增长到现在的234.8亿元，翻了5倍多；三是盈利能力逐步改善，毛利率逐年提升，利润从重整前的巨亏数十亿到每年稳定盈利数亿元；四是资本结构明显优化，偿债能力显著增强，资产负债率由重整前的资不抵债降至目前的不到40%。

2.对相关利益各方的影响

一是公司基本面彻底改善，未来发展可期，股票极具增值潜力和投资价值，极大地维护了中小股东和债权人的利益。二是公司积极推进薪酬制度改革，推出员工持股计划，职工权益得到保障。三是公司债务危机消除，有力地维护了区域资本市场形象和金融生态环境，确保了相关区域的社会稳定。四是公司创造出更多的投资机会和就业岗位，活跃当地经济，带动当地就业，持续为当地政府贡献税收。

四、案例经验总结与启示

从破产重整效果来看，C公司已脱胎换骨，涅槃重生，当地政府参与破产重整过程中的成功经验和启示值得认真总结和借鉴。

（一）经验总结

1.政府高度重视积极参与

上市公司破产重整涉及面极广，政府应高度重视积极参与，充分利用其特殊地位，对上市公司在破产重整立案、引入战投、协调重要债权人、协调法院、证监会以及政府各部门等方面给予重要支持，做好协调、配合工作，履行好维护社会稳定的职能，这样才能高效地推进上市公司破产重整工作。本案例中，C公司得益于当地政府的积极协调与支持，才能在较短时间内完成破产重整工作。

2.避免行政力量过度干预

政府应遵循《企业破产法》等相关法律规定，这是破产重整成功的基石。但鉴于上市公司的公众性和其破产清算带来的巨大负面影响，政府在参与过程中往往会出现过度干预行为，以行政命令代替司法程序，这不但严重扰乱司法公正，阻碍破产重整进程，还会使那些本该消亡的劣质上市公司得以存续，破坏营商环境，妨碍我国市场经济的发展。在本案例中，当地政府在重整过程中只是起引导作用，尊重法律事实，重整各项操作流程完全市场化运作，公开透明，获得了债权人、投资人、职工等各相关利益方认可，重整计划才得以顺利通过，

3.坚持引进优质重组方

破产重整期间，企业面临着尽快找到重组方，引入优质资源，恢复企业可持续经营的问题，但往往因为时间紧张，导致重整企业不能对重组方进行综合考评，引入的重组方实力不足或者动机不纯，对重整企业短期绩效改善明显，但后劲不足。政府在这时应当充分发挥其强大的资源优势和对宏观政策的把握能力，协助上市公司寻找优质的战略投资者，为上市公司的长远发展提供协助。在本案例中，当地政府始终聚焦主业，精准研判，以确保重组方有实力确实能够带领公司走出困境，恢复持续盈利能力。最终，公司引入优质重组方S基金。

4.充分发挥专业机构职能

专业人做专业事。上市公司破产重整涉及法律、证券、审计、评估、税收等专业领域，如果工作团队专业胜任能力不足，不能制定一份让股东、债权人等相关利益各方满意的、具有可操作性的重整方案，则本来可以得到挽救的企业，将不得不破产清算。本案例中，管理人采用了“政府＋中介机构”的模式。一方面政府利用破产管理人身份，发挥协调平衡各方利益、加速推进重整工作的作用，另一方面借助中介机构的专业性，减少政府的过度干预。这种管理人团队的配置模式值得借鉴。

（二）研究启示

1.出台相应法律规范，明确职责边界

从立法来讲，《企业破产法》中没有规定政府参与上市公司破产重整的权利，实践中相关的法律法规也不统一。为进一步规范政府参与上市公司破产重整行为，国家应出台相应的指导意见或者法律规范，包括明确政府参与破产重整企业的类型、环节、参与人员的资格和能力；建立法院与政府间的协调机制，加强府院互动；规范政府参与职权边界，明确规定政府应更多地发挥协调和服务作用，禁止政府直接参与，防止其角色越位等。

2.始终坚持法治化市场化优先

上市公司重整在《企业破产法》规定的重整程序中进行，任何当事人不能游离于重整程序之外寻求权益解决之道，也不得在重整程序之内有法律禁止或难以满足的非分之想，所有程序规则创新，都必须遵循相关法律规定，始终坚持以市场为导向，以法律为准绳解决问题，强化《企业破产法》的有效使用，发挥市场机制和法律机制在市场配置过程中的主导性作用，经得起市场的检验。

3.遵循市场配置重整资源

上市公司重整资源的配置是市场选择的结果，要尽可能发挥市场的调节作用，让市场这只“无形的调节之手”发挥基础作用，包括上市公司是否需要重整，何时进行重整，如何配置重整资源等。在重整过程中，政府应充分发挥引导协调作用，确保市场主体充分进行博弈，实现资源的最优配置，这样才能使不具备市场竞争力、丧失经营价值的企业退出，更好地发挥破产重整的作用，服务国家产业结构调整、实现高质量发展的大局。