地方财政支出绩效评价结果应用的困境与出路

德阳市财政投资评审中心

引言

在深入贯彻实施党的十九大关于全面实施预算绩效管理的决策部署时，强化绩效评价结果地位举足轻重，其旨在提高财政资源配置的科学性和有效性，推动资金整合协调，强化预算统筹平衡。本文基于结果应用现状展开，围绕目前发展困境及相关出路展开探析。

一、绩效评价结果应用的发展现状

我国各地方政府从2004年开始积极探索绩效评价结果的应用，该环节不仅是绩效评价活动开展的归宿和落脚点，同时也是全面实施预算绩效管理的基本依据和起始点。只有有了有效的结果应用环节，整个绩效管理活动才形成一个完整的闭环；只有切实做到“评价结果有反馈、反馈结果有应用”才能真正发挥绩效评价的实际价值，最终才能实现预算绩效管理关于优化支出结构、提升资金使用效益的目标。

尽管各地方在绩效评价结果应用方面标准不一、各有特色，但目前发展形成的应用模式主要可以归纳为以下四种：绩效评价结果反馈整改、为财政预算资金分配提供参考、预算绩效问责以及绩效评价结果信息公开。第一种模式主要是绩效管理部门将评价结果反馈给主管部门，并要求限期整改和书面反馈整改情况。第二种模式依据评价结果的优劣，确定是否调整相关预算，实际运用中往往多以负面激励为主；第三种模式是将评价结果与行政问责建立一定的联系，通过通报批评、取消评优资格等方式对预算决策失误、执行发生偏离、绩效结果不理想等情形进行问责；第四种模式是利用政府门户网站或者财政官网向社会公布绩效信息，实现地方财政支出的透明化。

二、绩效评价结果应用的困境

上述三种主要应用模式在实际工作中要进行有效应用并不容易，相关制度、绩效环境、人为因素等都对结果应用构成了影响和制约。地方财政支出方向的多样性，基本建设支出、行政运行支出、民生保障支出、产业发展支出等各自鲜明特性的存在更是加大了绩效评价结果应用的难度。

（一）制度保障机制不完善，问责难落实

虽然我国针对目前结果应用建立了比较完善的保障机制，各地方也出台了相关文件，但大部分指导文件都只做出了比较宏观的要求，比如“绩效监控结果作为以后年度预算安排和政策制定的参考”之类，那么具体如何参考？在多大程度上参考？都缺乏详尽、明确的操作办法。所以，在实际工作中，地方财政支出绩效评价结果运用依然缺乏切实可行的制度保障机制，这就直接导致了问责难的现象普遍存在。以各地方的科技计划或技术改造项目支出为例，立项审批把关不严、项目实施过程中无故中止、专项资金使用不合规等问题屡见不鲜，通常绩效评价发现问题后，没有纲领性文件来明确问责主体、问责措施，使得问责随意性缺乏制度约束，问责效力无法得到保证。

（二）绩效关口靠后，结果应用价值不高

当前，各地的绩效评价多以事后评价为主，侧重事后评价的考核结果无法完整反映前期、中期以及后期全过程的绩效管理内容。绩效关口靠后的现状对于结果应用来说，存在较多的变数和不确定性，比如说：有的项目属于周期性项目，几年开展一次，如人口普查、经济普查，评价结果无法及时得到反馈和应用；有的项目属于中长期项目，其无法预见的项目变更、漫长的实施周期，随着时间推移和内外环境的改变，使绩效评价结果的应用价值大打折扣。再比如部门整体预算支出评价，通常很难在一个预算年度对所有单位全覆盖评价，几年一轮的评价和应用周期，使得耗费大量时间和精力得出的评价结论和意见往往只停留在了书面阶段。

（三）评价结果与资金分配关联性较弱

绩效评价结果应用最多的模式就是调整下一预算年度的资金安排额度，而且大多都以负面激励为主，机械式的挂钩往往会产生很高的风险。在实际工作中，绩效评价结果的好坏并不能决定下年资金安排的方向。一方面，这种评价结果与资金安排机械挂钩的机制会产生两个不良的极端，一是削减预算对于多数政府部门影响甚微，因为他们习惯于以预算来定工作；二是有的预算单位为了获得更多资金安排进行财务造假或者业绩粉饰，这样就违背了绩效评价的初衷。另一方面，诸如行政运行类经费和民生保障类项目政策导向性很强，政策刚性和政治力量对资金安排起了决定性作用，使得绩效评价流于形式，无法发挥实质性的利用价值。再者，资金安排与评价结果不是单纯的正相关关系，并不意味着结果好的就应该多安排资金，反之调减额度，比如：交警部门绩效评价结果“交通情况良好，事故发生率低”因此保留或调增预算，结果显示“事故发生率较去年增加”而减少预算资金安排，这明显不合逻辑，该花钱的地方不给钱，不需要花钱的偏让花。

（四）评价结果公开随意性较大，后续监督乏力

不同地方对绩效信息公开的要求存在较大区别，市县级层面普遍存在绩效信息选择性公开现象，可谓“报喜不报忧”，且多以公开自评结果为主，内容的完整性和透明度都有待加强。社会公众对绩效信息公开参与度不高，监督意识也较淡薄。地方绩效管理部门对于评价结果的整改大多停留在书面反馈阶段，未对整改情况和效果进行后续跟踪监督。基于上述，目前的绩效信息公开和整改反馈无法有力地给各预算单位施加压力，绩效评价结果应用效力受限，对各单位的绩效改进推动力不强。

三、绩效评价结果应用的出路

（一）建立健全科学合理的绩效评价结果应用制度

绩效管理是一个多维度的综合过程，结果应用环节更是具有一定的复杂程度，对于不同地方搞一刀切的结果应用模式肯定是不可行。据此，在国家纲领性顶层设计的基础上，各地应当出台适合地方特点的结果应用办法，尤其是绩效管理力量相对薄弱的市县级地方：应进一步明确绩效管理机构职能及权责内容；制定事前、事中、事后全过程的绩效管理流程及考核办法；建立绩效评价结果与政府部门行政考核挂钩机制[1]，明确差异化的结果应用层次及不同类别的结果应用的进度。唯有完善的制度规范，才能为评价结果的应用提高有力的保障和支撑，才能倒逼预算单位增强责任意识和绩效理念。

（二）强化事前评估与中期绩效监控

相较于事后绩效评价，将绩效关口前移，高度重视事前评估和中期评估，其应用效果更具备时效性和显著性。对于新设立的预算支出、新增的立项，应当严格进行事前评估，并将评估结果作为预算单位申报资金的必要条件和参考依据，将诸多存在于决策和立项阶段的问题消除在萌芽状态，从而确保预算编制的科学合理性。对于重大的、延续性的项目，中期绩效监控作为第二个绩效关口同样可以发挥重要作用，中期监控主要是一个改进和纠偏的过程，能够及时遏制预算执行过程中出现的偏离绩效目标的问题，促进绩效目标顺利完成。只有将绩效评价结果应用进行全过程覆盖，才能最大程度发挥结果应用的价值。

（三）建立合理的评价结果与资金分配挂钩机制

原则上要将绩效评价结果作为预算资金分配的考虑因素之一，逐步完善地方财政资金的保留、整合、调整及退出机制，绩效差的严格控制，绩效好的优先保障[2]。同时，应结合地方财力、各类项目特性建立合适的资金分配挂钩机制，例如：保障社会和谐稳定的支出，绩效评价结果越是糟糕说明这方面工作需要加强和改进，那么在排除人为不作为因素后财政应该加大投入；而改善型的项目支出，如果绩效结果欠佳，资金没有发挥出很好的效益，则应当进行预算调减和问责。总之，挂钩机制需要科学合理，避免机械式挂钩。此外，应当正面激励与负面激励并行，惩劣的同时也应该奖优，这样才能营造区域内各预算单位自发进行绩效改进的良好氛围。

（四）强化结果应用信息披露，引导社会参与监督

按照政府信息公开的相关要求，坚持“谁评价，谁公开”的原则，进一步完善绩效信息的扩散机制，提高信息公开披露质量，建立绩效管理动态信息平台，实现人大、审计、财政等部门对绩效信息的可视化监管。特别是各个环节呈现的问题及评价结果应用情况，可通过向公众曝光给预算单位施加压力，并调动社会公众特别是利益相关者参与评价和监督的积极性，加大社会影响力。同时，应当逐步建立跟踪监督体系及结果整改应用长效机制，可以组建独立性较强的绩效管理监督专员库，对评价结果的反馈和应用进行专门的跟踪督查，及时强化结果应用效果。

结语

综上所述，在我国经济高质量发展的大背景下，只有财政支出绩效评价结果得到有效的应用，才有助于实现优化财政资源配置、提高财政资金支出绩效的目标。从实际工作中分析发现，绩效评价结果应用目前仍处于制度保障机制不完善，问责难落实，绩效关口靠后，结果应用价值不高，评价结果与资金分配关联性较弱，评价结果公开随意性较大，后续监督乏力的困境。针对这些短板，应当建立健全科学合理的绩效评价结果应用制度，强化事前评估与中期绩效监控，建立合理的评价结果与资金分配挂钩机制，强化结果应用信息披露，引导社会参与监督。