基于潜在帕累托补偿的普惠金融尽职免责审计监督研究

吴传俭（教授/博士） 孙安欣（南京审计大学 江苏南京 211815）

推动发展普惠金融是党和国家的一项重大民生政策措施，对振兴乡村、消除金融服务歧视和化解社会经济发展不平衡、不充分矛盾等具有非常重要的现实意义。然而普惠金融面向的服务对象主要是中低收入人群和中小微企业等社会弱势群体，具有单笔资金运营成本高、收益总量偏低以及“短小频急”等特征，并且需要承担较高的偿付能力风险，导致一些金融机构缺乏“能贷、愿贷、尽贷”的责任意识。在社会主义市场经济体制下，国家应基于潜在帕累托补偿原则，遵循金融市场的作用机制和运营规律，对普惠金融业务提供成本性补偿和必要的合理经济激励。审计部门应勤勉尽责依法履行审计监督职责，在政府补偿合规性和有效性审计监督基础上，抓住推动普惠金融发展的关键要素，独立公允地提供尽职免责审计鉴证服务，既要充分保护金融机构及工作人员的切身利益，又要有力促进普惠金融工作人员诚实信用和更好履行完整风险注意义务，建立健全尽职免责审计监督机制［1］，以全面调动金融机构提供普惠金融服务的积极性，推动尽职免责审慎监管制度的坚决贯彻落实，加大普惠金融发展的推进力度。

一、普惠金融的潜在帕累托补偿机制

（一）推进普惠金融发展的功能定位。党中央大力推进普惠金融并对其采取尽职免责审慎监管的目的，在于使以小微企业和弱势群体为重点对象的社会各阶层，都能机会均等地以可负担价格获得适当有效的包容性金融服务，增进社会公平与和谐发展。习近平总书记在2017年全国金融工作会议上强调，建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，鼓励发展绿色金融。普惠金融是推进创新创业、实现乡村振兴、精准扶贫脱贫和贯彻新发展理念等的重要金融支撑，对增进新时代的社会公平与和谐发展具有重要现实意义。发展普惠金融的迫切需求与其风险成本相对较高的矛盾，决定了对普惠金融工作人员应实行尽职免责的激励性审慎监管制度。推动普惠金融业务发展，需要动员各种社会力量。审计部门应指导和联合内部审计、社会审计形成审计合力，充分履行加大对党中央重大政策措施贯彻落实跟踪审计力度的职责要求，按照审慎监管提出的勤勉尽责要求，加大风险隐患揭示力度，通过全面审查普惠金融工作人员对审慎监管制度和政策法规的遵守情况［2］，提供诚实信用和尽职免责方面的公允性审计鉴证，对普惠金融获得合理成本与风险补偿提供公允性鉴证服务，确保普惠金融政策得到贯彻落实，各项补偿资金合理有效，并作为免于追究工作失误的重要依据，推动建立普惠金融“敢贷、愿贷、能贷”长效机制［3］。

（二）普惠金融的潜在帕累托补偿属性及补偿方式。普惠金融的功能定位和金融机构的存贷款息差盈利模式，意味着按照市场化运营的金融机构，需要减少贷款利率和承担额外的服务成本、运营风险等。普惠金融业务对金融机构而言具有市场让利的准公共产品属性，即金融机构需要消化一部分运营成本和降低贷款利率。由于小微企业和弱势群体在金融服务上的福利改进，短期内并不与金融机构的福利改进同步，因而并不完全符合帕累托改进标准，而是符合潜在帕累托补偿的卡尔多-希克斯原则。将高盈利的市场金融产品转变为低盈利的准公共产品形式，二者之间的成本和收益差值需要通过市场或政府提供补偿。应由市场提供补偿的自然补偿方式先行，充分发挥市场作用机制，市场补偿能力不足的部分再由政府通过各种优惠政策或专项补贴资金提供补偿。由于普惠金融所服务的弱势群体的社会福利改善较为缓慢，自然补偿的时间周期较长，并且弱势群体的信贷信息相对缺乏，在金融机构并不缺乏优质存贷款客户时，通常会导致普惠金融业务的供给意愿不足，这就需要政府采取业务奖励、成本费用补贴、贷款贴息、以奖代补、降低央行存款准备金或定向降准、信用担保等方式，激励金融机构以更低的贷款利率向弱势群体提供优质的普惠性金融服务，同时处理好自然补偿与政府补偿方式的动态平衡，避免过度补偿问题，也是审计监督需要重点关注的内容。

二、利益补偿视角下普惠金融尽职免责审计监督体系构建

（一）推动普惠金融业务发展的尽职免责审计监督框架。审计体系要素主要包括审计主体、审计主题、审计客体、审计目标、审计内容、审计方式和审计结果应用等，通过构建系统完整的普惠金融审计监督体系，有助于充分发挥审计依法全面监督和业务促进职能，推动普惠金融在尽职免责原则下的高质量发展。普惠金融作为一项国家政策，应该以政府审计为主导，协同内部审计和社会审计力量，对普惠金融服务主体及服务对象提供全方位审计监督，既要确保金融机构在获得市场和政府补偿基础上勤勉尽责提供普惠金融服务，又要确保普惠金融资金规范使用、有效使用，防范普惠金融资金和财政专项资金被违规套利现象。从潜在帕累托利益补偿视角来看，审计监督应加强事前审计和事中审计，加大风险隐患揭示力度，促进政策贯彻落实和专项资金规范使用，及时纠正各种违规违法问题。在通过事后绩效审计提升普惠金融资金使用效果的同时，充分运用审计结果加大问题整改和服务改善力度，推动党和国家普惠金融政策的贯彻落实。提供普惠金融服务的直接主体是金融机构的工作人员，审计报告还要充分发挥审计的公允性独立性特征，对工作人员是否充分履行了普惠金融勤勉尽责要求独立提供公允性鉴证服务，将审计鉴证结果移交给金融机构、金融监管机构和财政资金管理部门，作为普惠金融尽职免责和业绩考核的重要依据。

（二）潜在帕累托补偿机制下的审计监督内容要点。普惠金融的包容性服务是以金融机构运行成本增加、短期收益减少和坏账风险增加为代价的，必然需要市场和政府提供必要的补偿。在有政府合理补偿的情况下，审计监督应该涵盖普惠金融业务全过程，包括业务成本、收益和风险变动情况的真实信息，通过及时、准确和完整获得和披露相关信息，为政府补偿的规模和途径提供精准支持。在此基础上，对普惠金融政策贯彻落实和专项资金使用情况依法实施全面审计监督，包括政府补偿的适度性、合理性和有效性，通过加大风险隐患审核和揭示力度，推动金融机构充分履行完整风险义务。在金融机构提供普惠金融服务方面，要以实现普惠金融发展目标为导向，重点抓住普惠金融便利性、产品多元化、价格可负担、商业可持续和消费者保护等关键内容，尤其是要全面审核普惠金融服务是否因为降低了消费者负担成本而导致自身收益减少和风险增加，查证是否采取了降低成本和改善服务效率的现代化信息技术。为实现普惠金融的商业可持续，应查证普惠金融服务是否注重长远而非短期利益，并构建了实现有效运转的良好金融生态系统，以及通过对消费者的延伸审计，查证是否充分保护了消费者权益，防范过度放贷、掠夺式定价和过度营销等问题，作为加强整改和实施奖惩的重要依据［4］。

（三）政府审计提供公允性尽职免责鉴证服务的内容。政府审计参与普惠金融尽职免责审计监督的目的，是基于国家推动普惠金融业务发展目标，对普惠金融业务运营全过程的合规性和服务效果进行监督。因而，审计的关键问题在于审核是否诚实信用尽职，以此为前提提供免于问责审计鉴证服务。首先要根据潜在帕累托补偿原则和基本标准，判断政府提供的补贴与奖励是否适度，审核专项资金使用合规性和评价激励绩效水平，防范过度补贴或补贴过少，确保普惠金融业务激励保持适度，既不能激励无效，也不能滥用优惠政策和财政补贴。之后要重点查证普惠金融机构是否提供了降低消费者成本的线上线下便利服务，同时不能因政府提供了信贷担保、风险分担和补贴而放松完整风险注意义务。审计部门应坚持应审必审、凡审必严要求，勤勉尽责地依法全面履行审计监督职责，对普惠金融工作人员诚实信用和完整风险注意义务等情况做出全面审查，独立做出公允性鉴证结论，并提出尽职免责和容错纠错审计意见。

三、更好发挥审计服务于普惠金融尽职免责鉴证服务的对策建议

（一）确保发展普惠金融业务的成本得到有效合理补偿。消除基于风险偏好和私利驱动的金融歧视，是推动普惠金融业务发展的基础。在政府不向小微企业和弱势群体直接提供财政资金投入而借助普惠金融业务的乘数效应时，就应充分尊重金融机构的市场经济主体地位，对因提供普惠金融业务而额外增加的成本和承担的风险提供合理有效补偿，以此作为推动和激励金融机构加大普惠金融服务力度的基本方式。审计部门应充分保持自身独立性，全面公允地审核金融机构提供普惠金融服务的业务成本、潜在风险和工作人员的薪酬合理性，将信息及时、准确、完整地披露出来，既确保金融机构的合法正当利益得到及时足额补偿，又要防范假借普惠金融逃避金融监管和实施成本转嫁现象。

政府补偿要使普惠金融服务的弱势群体及社会总福利得到实质性改善，因而既要关注普惠金融对服务对象的直接经济改善效果，也要通过投资乘数效应评价社会总福利的改善情况，尤其要注重短期补偿与长期高质量发展、绿色可持续发展的关系，推动普惠金融更好服务于经济发展，并实现普惠金融与经济的可持续协同发展。一是审核金融机构普惠金融业务全过程发生的所有费用，判断是否符合成本分摊会计准则；二是金融机构提供的普惠金融业务是否能够通过市场机制得到有效补偿，以及实现有效补偿的时间周期，利用复利利率核算金融机构利息收益减少的规模；三是审核金融机构普惠金融工作人员的薪酬来源、结构和风险关联情况。

（二）加强普惠金融风险容错纠错机制的审计监督力度。普惠金融业务从传统优质客户转向信用信息相对不充分的社会弱势群体，不但会导致同规模业务收益的更高成本，而且也可能面临更大的偿付风险，由此导致经营风险不可避免的增加。此外，小额度短期内的频繁贷款，在增加工作人员业务量的同时，也无法完全避免由此增加的工作失误等问题。因而作为监督和评价普惠金融业务的审计部门，应该充分把握普惠金融风险成本相对较高和需求“短小频急”等特征，构建与激励性审慎监管制度相适应的审计监督机制，依法设置适度合理的坏账风险规模容错纠错区间，作为激励普惠金融服务发展和宽容工作失误的依据［5］，推动建成加快普惠金融发展的长效激励机制。

审计促进普惠金融风险容错纠错机制的完善，一是充分利用审计的风险隐患揭示专长，建设性服务金融机构的风险隐患揭示能力提升，协助金融机构建立健全风险隐患排查机制和完善内部风险控制制度；二是对潜在风险和已经发生风险做出客观公允的判断，及时准确提供审计意见；三是重点审核金融机构的风险隔离机制完善程度，推动完善普惠金融与其他关联金融业务的风险隔离机制；四是根据各类工作失误的性质，及时提出针对性纠错机制，防范因为风险损失或失误的过度问责而影响金融机构及工作人员发展普惠金融业务的积极性。

（三）推动普惠金融更好地坚持勤勉尽职免责原则。国家推动普惠金融业务发展，虽然从市场提供自然补偿角度，金融机构及工作人员在短期内的收益可能因成本增加而减少，对应的坏账风险也可能相应增加，但政府通过直接财政补贴、间接税收优惠和信用风险的政府担保机制，可实现对普惠金融的必要合理补贴，因而普惠金融事实上并不会使金融机构及工作人员的业务收入显著减少，这是金融机构及工作人员勤勉尽责的逻辑前提。金融机构既要诚实信用地提供有效的普惠金融服务，也要充分适当地用好用足补偿性优惠政策和专项财政资金补贴。与此相对应，审计监督普惠金融业务必须贯彻落实勤勉尽职免责原则，将勤勉尽职作为免责的前提，然后再独立地提供尽职免责审计鉴证服务。要确保审计部门工作人员在监督职责的履行上，严格遵从国家审计的职能定位，更好地保护与普惠金融业务相关主体的合法利益。

（四）在服务普惠金融发展中体现审计监督的真正价值。推进普惠金融业务发展是一项重大民生工程，审计监督的真正价值在于促进普惠金融更好地服务于以小微企业和弱势群体为重点的社会各阶层，以可负担的贷款利率机会均等地获得所需要的金融支持。推动普惠金融勤勉尽责审计监督，既要依法履行金融业务及资金使用的合规性审计监督职能，督促普惠金融工作人员严格遵守相关政策法规和审慎监管制度，又要充分利用现代审计技术加大对金融风险隐患的揭示力度，有效防范系统性金融风险的发生，为改进普惠金融服务建言献策，充分激励金融机构更积极地提供优质普惠金融服务，使目标群体切实获得价格合理和便捷安全的有效金融服务，更好促进社会公平与和谐发展。

为更好推动普惠金融业务发展，审计人员要掌握相应的专业知识和不断提升专业技能［6］，加大普惠金融业务风险隐患的评估和深度揭示力度，对普惠金融绩效做出科学合理评价，对补偿标准做出合理判断，不断提升国家推进普惠金融业务发展优惠政策支持和财政资金补贴的效果。针对金融机构及工作人员基于私利驱动动机与监管监督主体的利益博弈问题，审计部门要充分利用区块链和信息技术等现代化科技手段，遏制金融机构假借普惠金融非理性违规套利等不当行为，推动金融机构及工作人员充分履行完整风险注意义务，加大经营成本控制。审计部门还要跟踪监督金融机构的资金流转，推动金融高质量服务实体经济，尤其是更好服务小微企业和社会弱势群体。