基于PPP项目模式的建筑工程造价控制与管理研究

黄小花

（太原市投资和预算评审中心，山西 太原 030012）

随着我国经济的快速发展，固定资产投资和基础设施建设项目逐步加强了建设项目前期的管理，未能对全生命周期的管理进行考虑。然而项目架构对整个施工周期的管理要求越来越高，运用全生命周期的管理模式，实现项目全生命周期成本控制，将集中于决策、设计、施工、运营、回收等全生命周期的管理。PPP项目通常工程量大，周期长，设计复杂，参与实施单位较多，对市场波动影响敏感，因此项目投资控制难度较大。

1 PPP项目模式基本概述

在PPP项目模式下，如果想要对建筑工程造价进行控制与管理，相关工作人员对于PPP项目模式要有正确认识。从概念上分析可以了解到，PPP项目模式主要是指公私合作模式，在政府与民营部门合作期间，非公共部门拥有各类资源，然后参与到提供产品与提供服务工作中，为政府以及民营部门创造更多利益。在对PPP项目模式进行分析中可以明确，实际上属于一种优化项目融资与实施模式。其理念主要是指，通过合作的方式，实现各个参与方之间的共赢或者双赢。在如今社会快速发展中，PPP项目模式主要是指政府部门，地方政府通过政府采购的方式，与中标单位之间构成特殊目的公司并签订特许合同，在这一过程中，特殊目的公司要做好筹资工作、建设工作以及经营工作。政府与提供贷款担保的金融机构部门，需要达成协议，该协议并不是对项目进行担保的协议，而是有关项目合同支付费用的相关协定，促使特殊目的公司能够更好获得金融机构的贷款。

2 PPP项目类型不同导致造价控制力度不同

2.1 纯经营项目

对于经营性项目而言，政府并不需要负责付费，故此类项目的资金投入以及资本方的收益主要来源于用户付费。用户付费又可以划分为以下两种情况：一是付费标准与工程建设成本无关。在这种模式下，控制工程造价就成为了保证投资方经济收益的主要方式和途径。二是付费标准与工程建设成本相关。在很多PPP项目当中，依据工程建设成本而确定用户付费标准的现象并不少见，这也是确保投资方基本受益的主要方式。

2.2 非经营性项目

在非经营性项目当中，政府是付费的主体，故造价控制对于政府方更加重要。一般情况下，非经营性项目具有一定的公益性，其主要承担了部分政府职能。而在传统的工程建设模式当中，此类项目由地方政府财政直接承担，包括教育、医疗、交通、文化设施等。非经营性项目的特殊性质决定了投资方对项目进行造价控制和管理的积极性不高，甚至会为了增加收益而将额外的成本转移给政府方承担。

3 PPP模式下加强建设工程造价控制的措施

3.1 思路调整和对施工项目的管控

在PPP工程项目运行的过程中，各个单位要对自身的定位有所认知，依据当前形势及时调整，政府要做好辅助的工作，这样才能让政府和企业都能盈利，构建双方间平稳的关系，对于工程的风险，政府要和企业一起承担，进而保障工程项目的稳定建设和投资收益，让双方都能达到盈利的目标，政府需要对PPP模式有更深入的研究，吸收借鉴国外的经验和案例，制定科学完美可行的造价方案，从而提高PPP模式下工程造价的控制水平。思想上向潮流看齐，与时俱进，做到观念与当下发展模式相符合，例如，政府不光是辅助者，也是管理者，更是合作者。当有风险出现时需要和投资人一起承担风险，尽到责任和义务在项目合同中，发挥自身最大职能，科学合理完善PPP造价体系。在工程项目需要变更的时候，需要各个部门都对变更事宜知情，审核之后再签字，对造价进行修改。不能擅自变更方案，这样会给工程项目带来不必要的损失。工程项目中采购组负责的材料，可以多家比对，择优选取，进行造价成本的控制，避免不必要的成本浪费。针对于项目工程中所出现的各种风险，都需要动态管控，对资金合理把控，观察市场上的风吹草动，有效合理的节约成本，控制造价。

3.2 建立PPP项目工程造价管理体系

首先，公共金融机构在面对差异化的金融支持上有无可替代的优势，从正常的流程来说，政府机构的主要职责就是负责投资并确保商品和服务的功能发挥作用。在项目续存期间，PPP项目模式的公共身份决定了应该由公共机构来管理。在这方面，政府可以监管任何PPP项目，包括价格控制和投资管理。实施过程造价控制涉及发改部门、财政部门、设计部门三个部门，首先是在第一个立项阶段的投资估算审批和审核，接着初步设计阶段均由发改部门审批和批准；其次施工图设计阶段需要政府负责，项目公司自主管理；财政投资预算由财政部门管理；招投标阶段，以及签订合同之后进行合同的审查，在施工过程中进行进度结算，审定变更以及增项手续等等，最后的竣工阶段进行结算审核等由项目公司自主管理，政府负责监督审核。在PPP整个项目的建设中，建设成本由政府管理，初步设计完成后，项目成本由项目公司管理，政府在PPP项目建设中履行监督和管理的责任。PPP项目从根本上是属于政府投资项目，以政府成本管理或投资评审为基础。项目初始数据估算、管理指标建立等都是PPP项目的重要控制点。

3.3 强化设计阶段的管理

重视PPP项目全寿命周期的造价管理，PPP项目一定要把项目设计、建设和未来的使用结合成一个整体来考虑，在设计时一方面要考虑项目本身建设的成本，另一方面要考虑建成后使用维护的成本，以项目全寿命周期的经济性为出发点来做造价管理，通过多方案对比，不断优化设计，加强“限额设计”管理，把工程造价控制在合理范围之内，从源头上控制造价，做出最优的设计方案。鉴于PPP模式的特殊性，在确定施工图前最好是组织政府方、建设单位、设计单位及施工单位对设计图纸进行会审，消除存在的问题，并且要在不降低建设标准的前提下，听取各方意见，进一步优化图纸，降低造价。同时，必须在合同中明确设计的风险和责任，对因设计造成的损失如何界定、如何承担、争议如何解决等作出明确约定；也要设立明确的奖励机制，鼓励通过设计节约成本、通过设计降低造价，提高设计单位的积极性和责任心。

3.4 建立精准的PPP项目估算指标体系

在PPP项目有效实施过程中，在VFM评估阶段通过财务预测进行项目投资估算。为了严格控制国家债务，大多数PPP项目都是控制的一部分，政府补贴则是根据预测和估算计算出来的，与支出责任有关。另外，目前的估算指标大多是实证指标，缺乏充分的科学管理依据。因此，应该建立一套建立在科学管理基础上的项目估算指标体系，对项目的估算值进行更加准确的计算。除此之外，为了实现PPP项目的可持续发展，还应建立系统的项目运营定额指标体系，以提升成本测算的准确性，明确财政支出划定的责任范围。推行PPP项目时，我国政府机构属于基础设施与公共服务的主要建设者，但实际运营期间，PPP项目缺乏专门的运营定额指标，阻碍了测算运营成本工作的顺利进行。对此，各相关部门应积极推进建设PPP项目运营指标体系的建立。

3.5 资金成本的控制

PPP模式和传统施工工程的另一个重大区别是融资，社会资本方在PPP模式下要承担融资责任。PPP项目通常需要的资金巨大，除少部分资本金由自有资金解决外，其余部分一般通过融资来解决，这样就带来了高额的资金使用成本，尤其是在社会资本方融资能力较弱的情况下，融资成本会更高。而建设期贷款的利息通常都会资本化，计入项目总投资，作为将来付费的计算基数。合理控制资金使用时间和数量，降低资金的使用成本，无论对政府还是社会资本方都是非常重要的，也是PPP模式下控制工程造价的一个重要手段。因此，在项目开工建设之前，就应该根据项目进度计划，制定与进度计划相匹配的资金使用计划，再根据资金计划适时注入资本金及合理使用融资资金，一方面要避免资金无法按需到位甚至有资金缺口而影响工程施工，另一方面还要避免因资金过早、过多的到位或提前支付等不合理使用而造成利息不必要的增加。

4 结语

PPP模式对于推动国家建设发展有重要的作用。在PPP项目的造价管控过程中，了解市场当前的发展趋势，对项目涉及到的信息做好分析，科学有效制定方案，严格执行造价控制措施，才能对造价合理的把控。通过本文的探讨，希望为相关领域的人员提供借鉴和参考，在PPP模式的应用中，严格控制工程造价，更好的节约资金，提升项目实施的效益，实现对各类社会经济资源要素的高效充分利用。