加强土地出让金管理的思考

张霞 常德市财政局

引言

近几年，随着我国经济社会的快速发展，加上城镇化工作的推进，以及土地管理制度的进一步完善，全国的土地出让规模也在不断扩大，尤其是经济欠发达地区，地方政府土地出让金收入快速增加，并已成为大部分地区城市建设和民生发展的主要财力来源。如何正确履行好部门职责，依法依规出让国有土地，管理并使用好土地出让金，充分发挥土地资产效益，是摆在各级财政部门面前重要而紧迫的课题。而随着土地出让活动的迅速发展，土地出让金的管理工作就显得尤为重要。土地出让金的管理是贯穿于整个土地出让活动的一项综合性工作，它不同于一般的资金管理，是更前置、更全面、更专业的一项规划管理。完整有效的土地出让金管理工作，可以优化土地出让活动，在确保土地出让金资金安全的前提下，使资金的使用做到既保证国家利益，又适应市场需要，还可以更好地服务于人民生产生活需要。

一、土地出让金制度概述

土地出让金主要是通过招标、挂牌以及拍卖等竞标方式，将国有土地使用权出让给单位或个人，土地使用者需通过缴纳土地出让金的方式，才能真正获得该土地的使用权[1]。值得注意的是，我国各个地区的土地出让金核算方式存在个体差异性，国家宏观管理上还需不断完善土地出让金管理规划，确保土地出让金使用的合理性，重点就是要引导各级地方政府加强对土地出让金的管理。

二、土地出让金管理存在的问题

就目前而言，我国土地出让金管理存在的问题主要包括以下几个方面：①土地成本控制难，影响土地出让收入：土地成本的主要组成部分就是征地拆迁补偿成本。现实中因各地块情况差异大，造成土地出让价格区别很大。比如城中村土地，因为居住密度高，土地成本更是难以控制。而从全国来看，在出让土地时，因补偿金额方面始终无法达成共识，导致土地无法尽快动工的情况也较多，究其原因主要是各地的补偿标准尚未规范化、标准化，造成补偿金额上下浮动较大[2]。②资金分配与义务承担欠结合：土地出让金属于财政性资金，当地政府可自由支配该笔资金，但就目前而言，我国的政府在土地出让金分配方面并未有统一的标准，在分配时极易出现资金分配不当的情况[3]。针对我国省直管县的新体制下，市级政府与其所属区级政府的职责划分与其土地收入分配更是密切相关。③合同履行难管控，违约处罚不到位：开发商在招标结束后，未按合约相关规定及时履行承诺，出现拖欠土地出让金的情况，导致相关成本补偿无法在第一时间下发，严重影响了城市的建设[4]。有些项目因为开发商个人原因，导致土地闲置多年不建设，对于土地闲置的处罚，地方政府明显力度不够。

三、加强土地出让金管理的措施

（一）制定计划，统一标准

土地出让活动从报地审批到出让，是一个复杂的过程。一套良好的出让计划，可以让城市进入良性发展轨道。所以地方政府在制定出让计划时，要将城市发展规划和市场结构性需要相结合。计划的制定不仅仅要满足政府资金使用需求，同时更多的要考虑对民生的影响。土地出让位置、面积，出让性质在住宅、商业、工业、文化、教育等多领域的分配更是要合理。同时，为保证计划的顺利完成，对于土地出让前的相关补偿标准、报地标准、征地程序等重要工作都要有统一的规定。对于实施过程中可能出现的特殊事项，也要有相应的“一事一议”制度，尽可能地解决土地出让前可能存的问题。

（二）加强领导，合理分配

土地出让金的收支金额相对而言较大，若相关部门未及时完善相应的规章制度，部分领导负责人在分配资金时，极易误入歧途[5]。在土地出让金的定价方面，需在严格遵循公平、公开、公正的原则上定价，避免出现领导人员为保障自身利益而出现擅自定价、胡乱定价的情况[6]。针对这些可能存在的情况，除了要求各级领导高度重视外，更需要在资金审批方面通过多人决策，互相制约等多程序管控来防范风险。同时，在土地出让金使用上，保障分配的合理性，制定合理的权责划分标准，用完善的分配体制化解管理上的风险。此外，加强日常监督，建立标准化的监督程度，定期对出让金的管理和使用情况进行专项检查和绩效评价也是必要的。

（三）完善制度，强化措施

完善的制度是工作开展的基本保证。对土地出让这类复杂且高风险的活动，地方政府必须要有严格的管理制度进行规范。地方政府若想进一步完善土地管理制度，重点需做到以下几点：①通过实地考察的方式，及时明确当地的土地出让价格，同时还需通过规范基准地价和工业用地的最低价的方式，对当地的土地市场进行规范，使其更加合理化、合法化[10]。②需通过适当投入资金的方式，严格控制当地的土地出让价格，避免出现土地出让金高低起伏不定的情况[8]。③单位或个人若想拥有土地的使用权，需通过招标、拍卖或挂牌的方式获取。值得注意的是，除了法律规定范围内的土地，其余土地的使用和建设必须付费[9]。④在加强土地管理及土地建设时，需严格按照相关的法律法规进行。在对土地市场工作进行治理时，一旦发现有不符合实际的问题，需严格按照政府发布的政策进行处理，并通过与当地实际情况相结合的方式，对当地土地管理的建设情况进行整改[7]。针对未根据规定履行合约的现象，需严格按照相关规定，科学、合理地采取针对性的惩戒措施。对部分未按时缴纳土地出让金的单位，可根据其情节严重程度作出相应的处罚。对于恶意拖欠出让金的，可以采取法律手段予以追缴。对于闲置土地要进行定期清理，该收闲置费的要收费，该无偿收回的就收回。只有不断规范违约的处罚制度，才能进一步提高相关单位按规定履行合约的情况，避免长期拖欠土地出让金的现象，确保后续工作的顺利开展，有助于进一步提高土地出让金管理工作的效率[10]。

（四）严格管理，精细核算

地方政府土地出让主管部门要建立宗地管理台账，分地块进行资金管理。严格按照相关的规章制度设立针对性的档案及财务账，才能实现收支的规范化、合理化及合法化[11]。针对各种支出，按照相关的规范进行成本核算，严格消除成本虚假清单，保障成本会计的客观性和准确性。以市、县级为单位，不断加强土地出让金的财务核算方法及管理方法，并与该地区独有的条件相结合，制定出一种专门用于计算当地土地出让金的方法，同时还需不断完善所属地区的会计核算制度[12]。值得注意的是，土地出让完成后的成本清算工作也不可忽视。及时分地块做好成本清算，完成资金结算，结余资金该收回的要收回，尽量让资金发挥作用。

结语

综上所述，土地出让金管理在我国财政管理中占据着十分重要的地位。随着社会经济体制的不断改革，我国的土地使用制度发生了翻天覆地的变化，土地出让活动的频繁，这也对土地出让金的管理难度提出了新的要求。我国若想进一步提高土地出让金的管理水平，使国有土地出让金能够为国家建设作出更大贡献，应针对土地出让金管理现存问题进行分析，尽可能从制定计划，统一标准；加强领导，合理分配；完善制度，强化措施；严格管理，精细核算等方面入手做工作，才能进一步提升土地出让金的管理水平，为规范土地市场发挥重要保障。