高校学生纪律处分中的合法性审查缘起、必要性及路径

阳剑兰，刘均匀 ，马军

（南华大学a.马克思主义学院；b.经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001）

对高校学生纪律处分行为进行合法性审查，是保障受处分学生权益的当然选择，更是实现纪律处分目的，维护高校正常的教育教学管理秩序，维护学生共同利益的必由之路。本文所指的在学生纪律处分中开展合法性审查，旨在阻却高校在学生处分过程中违法实施，由学校内部法制机构或者其他特定主体对学生违纪处分作出的程序及权限等进行合法律性审查的一种程序制度或者活动，有别于学生纪律处分的司法审查。

一、高校学生纪律处分合法性审查的缘起

教育法及高等教育法在授予高校学生纪律处分权的同时，并没有就纪律处分的合法性审查问题作出规定。国家教育行政主管部门对此问题的认识也是随着依法治国观念、制度和实践的进步而逐步深入的。教育部2016年之前制定的有关高校学生管理的行政规章及其他规范性文件，也没有就学校涉及学生权益的处理或处分决定进行合法性审查提出相关要求。高校学生纪律处分合法性审查概念最早提出于教育部2016年修订通过的《普通高等学校学生管理规定》（教育部第41 号令）。文件第五章第五十六条提出，“对学生作出取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍或者其他涉及学生重大利益的处理或者处分决定的，应当提交校长办公会或者校长授权的专门会议研究决定，并应当事先进行合法性审查。”2020年教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（以下称为《意见》）第五条中进一步提出，“对教师、学生的处理、处分，遵循比例原则，严格履行程序，处理、处分决定作出前应当进行合法性审查。”该意见将合法性审查的范围扩大到对学生作出的“处分”。教育部第41 号令界定的高校学生处分类别为警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等五种类别，也就是说从“开除学籍”处分扩展为从“警告”到“开除学籍”五个处分类别作出之前都要进行合法性审查。

在以往的学生处分规定中，由于教育法律、法规及规章没有就合法性审查作出要求，学界比较认同对于“影响学生受教育权”“足以改变学生身份”的“开除学籍”处分需要进行合法性审查，除立法监督和行政监督外，包括引入外部司法审查制度。对教师、学生的处理、处分是关乎“重大师生员工切身利益”，而“重大师生员工切身利益”属于高校“重大决策事项”，与《意见》中第四条提出的“重大决策事项要落实合法性审查”是相契合的。为推进现代大学制度建设，湖南省教育厅于2018年到2020年，组织督导组对所有省属公办本科院校和职业院校章程落实情况进行督查，笔者有幸作为成员全程参与督导，这为本研究提供了依据。

二、高校学生纪律处分合法性审查的必要性

（一）对高校自由裁量权的合理控制

高校是具有法人资格从事教育事业并独立承担相关法责任的组织［1］。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出“办学自主权”［2］，《高等教育法》也对高等学校的自主事项进行确认。1995年颁布的《教育法》第28 条规定“学校及其他教育机构对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”［3］。高校依据国家法律、法规及规章的相关规定，实施教学、科研和社会服务等自主内部管理活动，其中处分权是高校管理自主权的重要组成部分。学生纪律处分权尽管是高校管理自主权的组成部分，给予学生处分也是自由裁量的范围，但自由裁量权是有法可依的权力，自由裁量中应当考量事实认定、程序选择、规范适用、是否行为及如何行为等方面的合法、公正与合理问题，不是模糊不清的自由裁量和不受约束的权力。通过合法性审查，可以对处分权加以限制和约束，防止自由裁量权滥用。

（二）对学生合法权益保护的强化

自20世纪90年代末以来，学生状告高等学校或其他高等教育机构的案件屡见不鲜［4］，其中，学生以“不服学校处分”为由诉诸高校的案件时有出现。随着学生和学生家长法律意识的提高，高校作出学生处分特别是开除学籍处分的涉诉风险在增加。检视学生状告高校的案件可以发现，学生维权所涉及的焦点问题是学校作出处分决定的程序及依据的合法性。我国公民享有宪法规定的接受文化教育、劳动技术教育及其他方面教育的权利，是现代人权的重要内容。高校作出的开除学籍处分，是管理权对教育权的限制，是受教育权与管理权的冲突，向受教育权的倾斜是法律应当之意［5］。这就要求为学生受教育权益建立适当的保护机制，合法性审查就是为高校公正处理学生的违法违纪行为设置“阀门”“防火墙”，有效保护学生的合法权益。

三、高校学生纪律处分合法性审查的路径

（一）对学生管理制度进行合法性审查

高校制定的学生管理制度是纪律处分的主要依据。教育部第41 号令第六十七条规定，“学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定或者纪律处分规定，报主管教育行政部门备案（中央部委属校同时抄报所在地省级教育行政部门），及时向学生公布。”其主旨就是各高校梳理和清除以前学生管理包括学生处分规定中不合法与不合理的内容。从本次督导各高校的情况来看，绝大多数高校依据教育部要求，认真对学生管理制度进行了修正。但也存在一些问题，如处分类别与上位法不一致。如某高职院校除教育部规定的五种学生处分类别外，将“勒令退学”也列为处分类别；多所高校没有按照教育部41 号令第56 条提出的“对学生作出取消入学资格、取消学籍、退学、开除学籍或者其他涉及学生重大利益的处理或者处分决定的，应当提交校长办公会或者校长授权的专门会议研究决定，并应当事先进行合法性审查”载入学生管理规定；少数高校没有载明处分决定作出之后学生有申诉的权利。在处分的具体标准和内容上也存在形式不一的问题，由于文章篇幅所限，在此不一一赘述。

以上问题出现的原因在于学生管理制度的制定或修改过程中缺失必要的程序与合法性审查的环节。一般高校学生管理制度先由学校学生管理部门负责起草，校长办公会同意后公布，并由学生管理部门负责解释。由于起草部门不可避免的本位意识，以及执笔起草者可能属于非法律专业人士，对上位法理解可能不全面、不深入等诸多因素的制约，导致拟定的制度势必不是很完善。笔者认为对学生的处理、处分关系学生“重大切身利益”，学生管理制度的立、改、废依法应当有学生代表的参与，学生的利益诉求和关切应当予以回应；学生“重大切身利益”应纳入高校“重大决策事项”，高校重大决策事项必须要按照教育部《意见》第4 条的要求进行合法性审查。

（二）对学生处分决定进行合法性审查

《意见》提出：对学生处分作出前应当进行合法性审查。学生处分作出一般是以校长办公会通过学生处分决定为准。其一，对学生处分类别认定的审查。审查学生的违纪行为是否与处分事由相符合，依据认定是否合理。遵循“过罚相当”的原则，在审查学生处分类别认定时，学生所受到的处分种类是否应与其所违纪程度相适应，避免重过轻处分或轻过重处分等现象的发生，需要从精神状况、违纪动机以及违纪等客观情况综合考虑被处分学生的具体情况，从而做出合理的决定；正确定性学生违纪行为，从是否违纪或违法或是否构成犯罪判断其行为的性质；拟作出的学生处分决定是否正确行使自由裁量权，是否考虑学生违纪情节的轻重和学生对其本人违纪行为的认识和态度。遵循“一视同仁”的原则，审查是否存在因亲疏、人情或偏好等因素造成“同罪不同罚”的不公正情况。遵循比例原则，教育部《意见》明确要求对学生的处分要“遵循比例原则”，审查违纪处分类别的认定既要从是否合法律性进行审查，也要从合理性上考量处分的适当性、必要性。

其二，对学生处分执行主体的审查。执行主体法定即处分违纪学生必须由具有法定处分权的主体行使，任何不具备法定处分权的单位、组织或个人，都无权实施对学生的违纪处分［6］。《高等教育法》第41 条规定校长行使学生处分的职权，但实际上，高校对学生的管理职权是依靠有关职能部门、有关院系得到实现。我们督导过程中发现，由于受处分的学生数量过多，学校往往将学生纪律处分权下放到二级院系和学生工作部门，导致相当数量的“警告”“严重警告”“记过”甚至于高级别的“留校察看处分”加盖都是院系或学生工作部门的公章，这与法律规定相违背。对学生处分执行主体的审查就是要防止以院系或学生工作部门替代学校发文的现象，以符合处分决定主体适格的要求。

其三，对学生处分决定程序的审查。高校学生状告学校的案件较多涉及的是违纪处分程序不当。一般作出处分决定前，学生所在院系或学生管理部门或保卫部门对违纪问题开展调查，收集证据，查明违纪事实；就违纪事实、证据、行为性质和违纪后果对学生当事人或学生家长作充分告知；告知学生当事人享有陈述和申辩的权利；听取学生当事人或学生家长陈述和申辩等。在督导中发现，较多学校没有遵循教育部第41 号令第55 条的规定，缺失告知学生当事人陈述和申辩权利的环节，因此，合法性审查可以使相关程序得到落实。

（三）对违纪学生权益救济的审查

“救济是一种纠正或减轻性质的权利，这种权利在可能的范围内会矫正由法律关系中他方当事人违反义务行为造成的后果。”［7］在违纪处分中学生合法权益的保障主要在于是否有相应的救济机制，受处分学生的权益救济主要是通过申诉制度的建立与落实予以实现。在督导中发现，各高校已制定的学生申诉处理办法有的太笼统，缺乏可操作性，没有听证的有关规定；有的学校没有组建专门的学生申诉委员会；有的高校受理学生申诉办公室设置在学生工作部门，存在纪律处分权与申诉处理权的冲突，影响申诉处理的公正性；有的委员会构成存在代表性不足，或缺乏法律专业人士参与，或缺乏学生代表，等等。

四、结语

新时代高等教育治理现代化有新的更高的要求，依法治校是高校治理体系和治理能力现代化的基本内容。目前，由于上级法规文件对学生纪律处分进行合法性审查的要求提出时间不长，学生处分数量较多，合法性审查的工作量较大，加之高校内部从事法律事务工作的人员也比较缺失等原因，各高校学生纪律处分合法性审查工作尚未得以全面开展。为落实教育部新的要求，各高校不但需要深入学习相关法律法规政策，转变观念，更需要建章立制，增强法律人员队伍建设，健全审查机制，并在具体工作中贯彻落实。