生态区域保护法的法典化

吴凯杰

一、问题的提出

目前环境法典已被列入全国人大常委会的立法计划，生态环境领域立法“适度法典化”的编纂思路已获基本共识。〔1〕参见吕忠梅、窦海阳：《民法典“绿色化”与环境法典的调适》，载《中外法学》2018年第4期；李艳芳、田时雨：《比较法视野中的我国环境法法典化》，载《中国人民大学学报》2019年第2期；张梓太：《中国环境立法应适度法典化》，载张仁善主编：《南京大学法律评论》2009年春季卷（总第31卷），法律出版社2009年版，第241—243页。环境法典编纂重在运用体系化方法应对立法碎片化问题，同时以“补短板”思路固化生态文明体制改革的成果。〔2〕参见吕忠梅：《习近平法治思想的生态文明法治理论》，载《中国法学》2021年第1期。在此“大共识”之下，需要在学理上探讨如何消解在法典内容范围、体系化方式等方面的“小分歧”。生态区域保护法又称为自然地域保护法、特殊区域保护法等，〔3〕参见汪劲：《环境法学》（第四版），北京大学出版社2018年版，第235页。是指对特定区域施加特别保护的法律规范的总称。相较于污染防治法等传统生态环境法律领域，生态区域保护法的起步较晚、立法基础较为薄弱，但近年来在国家重大政策指引下发展迅速。

作为新兴的环境法领域，生态区域保护法的法典化存在诸多问题：第一，在内容范围方面，自然保护区、国家公园等自然保护地法律制度是生态区域保护法的核心内容，但是否在环境法典中纳入流域、湿地等区域保护法？此外，如何处理与生态要素保护、生物多样性保护等关联法律领域交叉的内容？第二，在外部协调方面，生态区域保护法近年来发展迅速，许多立法刚刚制定或正在酝酿出台，如长江保护法、湿地保护法、国家公园法、黄河保护法等，法典编纂如何处理法典与新兴单行法之间的关系？第三，在逻辑结构方面，生态区域保护法的内容广泛且分散，如何运用体系化方法提炼逻辑主线、安排逻辑顺序、形成逻辑结构？

解决上述问题的关键在于明确生态区域保护法在环境法体系中的定位与法典化需求。现有研究不乏对自然保护地、流域保护等个别生态区域保护领域立法的讨论，〔4〕相关的代表性文献，参见吕忠梅：《以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考》，载《生物多样性》2019年第2期；汪劲、吴凯杰：《〈国家公园法〉的功能定位及其立法意义——以中国自然保护地法律体系的构建为背景》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第3期；吕忠梅等：《长江流域立法研究》，法律出版社2021年版；陈晓景：《黄淮流域生态系统管理法律制度研究》，河南人民出版社2010年版。但尚缺乏在法典编纂背景下对生态区域保护立法的整体思考。笔者将首先在生态文明体制改革的背景下，探讨生态区域保护法的体系定位与基本构造，进而分析现行立法模式存在的问题，识别生态区域保护法的法典化需求，最后尝试提出内容范围、外部协调、逻辑结构、重点制度等方面的法典化路径。

二、生态区域保护法的体系定位与基本构造

明确生态区域保护法的体系定位与基本构造是探讨其法典化需求与路径的前提。目前生态区域保护法在环境法体系中的定位正在发生转变，其作为自然生态保护法的功能定位日益清晰，并在逐渐形成“一般生态区域法+特殊生态区域法”的基本构造。

（一）生态区域保护法在环境法体系中的定位转变

在污染防治法与资源保护法的传统二分框架下，生态区域保护法是在两类法律的夹缝中逐渐生长出来的环境法“第三分支”，长期以来依附于自然资源立法。在实践中，自然保护区、风景名胜区等生态区域保护制度在法律层面上仅有原则性规定，具体规则主要存在于自然保护区条例、风景名胜区条例等行政法规之中，森林公园等更是只有森林公园管理办法等部门规章。由于效力位阶过低，生态区域保护立法的严格保护规定在与自然资源法的有关规定存在不一致时，难以得到落实。〔5〕参见王灿发：《自然保护区亟待高位阶立法保护》，载《环境保护》2011年第4期。据此，生态区域保护法本质上还是传统自然资源保护法的补充，缺乏真正独立的立法目标与法律原则。

在生态文明体制改革的背景下，生态区域保护法正在从资源保护法的附属部分转变为自然生态保护法的核心部分。在宪法与环境基本法层面上，2018年修宪时在序言中加入的生态文明条款，以及2014年环境保护法修改时在立法目的条款中加入的“推进生态文明建设”“可持续发展”内容，正在引领环境法体系的规范重心发生由生活环境向生态环境、由资源保护向生态保护、由要素个体到生态整体的扩展与提升。〔6〕参见巩固：《“生态环境”宪法概念解析》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2019年第4期。在国家政策层面上，《生态文明体制改革总体方案》等生态文明政策提出“山水林田湖草是生命共同体”等生态优先、系统治理理念，直接引领了生态区域保护法的定位转变。尤其是在自然保护地领域，中央相继出台《建立国家公园体制总体方案》（下称“总体方案”）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（下称“指导意见”）等重大政策文件，使得自然保护地的定位、功能和目标发生了深刻的变化。

与实践发展相适应，学者们已普遍认可生态区域保护法作为自然生态保护法的体系定位。有学者认为，自然保护或者生态保护法是指为了维护生态平衡和生态安全，对具有重要生态功能的人工环境或者自然生态加以保护而颁布的法律规范的总称，包括我国已颁布的海岛保护法、自然保护区条例等生态区域保护法律和行政法规。〔7〕参见李艳芳：《论生态文明建设与环境法的独立部门法地位》，载《清华法学》2018年第5期。也有学者认为，生态保护法的“生态”是与生物有关的各种相互关系的总和，目的在于增进生态系统的服务功能，保障公众生态利益，包括自然保护区、风景名胜区等方面的生态区域保护法。〔8〕参见黄锡生、史玉成：《中国环境法律体系的架构与完善》，载《当代法学》2014年第1期。还有学者认为生态保护立法所确立的保护对象，应当包括自然区域和生物多样性的保护，其中自然区域包括自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、河流湖泊、自然文化遗迹等。〔9〕参见王灿发：《环境法的辉煌、挑战及前瞻》，载《政法论坛》2010年第3期，第110页。

生态区域保护法的自然生态保护立法定位也是各国环境法的普遍做法，构成外国环境法典自然生态保护法部分的重要内容。法国环境法典第三卷以“自然空间”为名规定各类生态区域的保护制度，包括海岸带（第二编“海岸带”），国家公园、自然保护区、大区自然公园、海洋保护区、群落生境保护区与具有国际重要性的湿地（第三编“公园和保护区”），遗迹（第四编“遗迹”）以及景观（第五编“景观”）等。〔10〕参见莫菲、刘彤、葛苏聃译：《法国环境法典》，安意诗、周迪校，法律出版社2018年版，第284页。瑞典环境法典则在第二编“自然保护”的第七章“区域保护”中规定国家公园、自然保护区、自然遗迹、动植物栖息地保护区域、野生动物和植物禁猎禁伐区、沿岸保护区、环境保护区、水域保护区、特别保护区和特别保留区等各类生态区域保护制度。〔11〕参见竺效等译：《瑞典环境法典》，竺效、张燕雪丹、吴凯杰、田时雨校，法律出版社2018年版，第27页。德国环境法典草案的历次版本也都在分则的“自然保护”章中设专节规定生态区域保护制度，包括群落生境的保护、特殊场地的保护、欧洲意义上的保护区等。〔12〕See Christiane True,Germany-the Drafting of an Environmental Law Code(UGB),European Energy and Environmental Law Review,April 2009,p.89.

（二）生态区域保护法作为自然生态保护法的功能定位

作为自然生态保护法的核心部分，生态区域保护法的定位可从调整目标、调整对象、调整方式等三个方面来予以界定。生态区域保护法与自然生态保护法的其他组成部分都具有调整目标上的生态性。生态区域保护法的调整目标是保护生态环境的生态价值，不同于污染防治法对人类健康保护的强调，也不同于资源保护法对资源经济价值的重视。生态区域保护法所保护的生态价值包括生态系统的服务功能与生物多样性，如2021年1月公开征求意见的湿地保护法（草案）第1条将“维护湿地生态功能及生物多样性”作为立法目的。生物多样性的概念内涵有广义与狭义之分，狭义的生物多样性包括物种与遗传层次上的生物多样性，广义的生物多样性还包括生态系统层次上的生物多样性。联合国生物多样性公约第2条采广义，将“生物多样性”定义为“所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外，包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；这包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性”。在此意义上，自然生态保护法是生物多样性保护领域有关法律规范的总称，内部以遗传、物种、生态系统三个层次的生物多样性为划分标准，其中生态区域保护法旨在保护生态系统层次上的生物多样性。〔13〕参见王灿发：《论生态文明建设法律保障体系的构建》，载《中国法学》2014年第3期，第47页。

生态区域保护法与其他自然生态保护法的关键区别在于调整对象与调整方式。一方面，生态区域保护法具有调整对象上的区域性。生态区域保护法的调整对象是影响区域生态环境的所有环境利用行为的整体，而非影响特定环境要素的个别环境利用行为。由于调整目标的生态性，生态区域保护法的调整对象包括针对区域内所有生态要素的环境利用行为，而非仅包括对自然资源的开发利用行为；包括所有影响区域生态环境的环境利用行为，而非仅包括影响人类生活环境的环境利用行为。2020年制定的长江保护法将调整对象聚焦于长江流域，即为体现生态区域保护法区域性的典例。水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等水环境保护相关法律受限于“线性”视野，分别着眼于特定环境利用行为或特定生态环境问题，规范之间缺乏协调与协同，难以适应长江流域生态系统整体性保护的需要，因此必须“在原有的‘直线’上截取流域这个‘横切面’，进行专门立法，形成‘非线性’立法与‘线性’立法相互补充的立体式立法格局”。〔14〕吕忠梅：《寻找长江流域立法的新法理——以方法论为视角》，载《政法论丛》2018年第6期。由于调整对象上的区域性，生态区域保护法主要保护生态系统层次上的生物多样性。根据“指导意见”等自然保护地政策文件，建立自然保护地的主要目的之一是对生物多样性进行系统性保护，其中国家公园“以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的”，“是生物多样性最富集的部分”，要“确保国家公园在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中的主导地位”。现行生态区域保护立法也不乏生物多样性的系统性保护制度，如长江保护法第8条、第27条、第59条对水生生物的栖息地保护作了重点规定，第41条要求“建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，组织开展长江流域水生生物完整性评价，并将结果作为评估长江流域生态系统总体状况的重要依据”。遗传与物种层次上的生物多样性则主要由遗产资源获取与惠益分享、转基因生物安全、外来物种入侵防治等方面的法律加以保护。

另一方面，生态区域保护法具有调整方式上的综合性。与调整对象的区域性相适应，生态区域保护法采用整体主义方法论对影响区域生态环境的各类环境利用行为进行综合调整，超越局限于特定环境要素、特定污染来源或特定产业领域的狭隘视野，充分考虑各类环境利用行为的相互联系及其对生态环境的整体影响。〔15〕参见吴凯杰：《环境法体系中的自然保护地立法》，载《法学研究》2020年第3期。同样以长江保护法为例。在长江流域环境保护上，我国长期以来秉持还原主义的立法方法论，颁布实施了多部涉水法律，〔16〕参见同前注〔4〕，吕忠梅等书，第26页。但分散性的立法模式忽视了各类环境污染、生态破坏行为的内在联系，导致现行法律“不仅不能解决这些问题，而且在某种程度上是导致这些问题的‘根源’”。〔17〕同前注〔14〕，吕忠梅文。为此，长江保护法转向综合性的调整方式，强调“长江流域的系统性、联系性和完整性特征”，〔18〕吕忠梅：《关于制定〈长江保护法〉的法理思考》，载《东方法学》2020年第2期。在该法第2条中明确表达为“系统治理”这一法律原则。“系统治理”原则正在获得更多生态区域保护相关立法的认可，2021年4月制定的乡村振兴促进法第4条要求“统筹山水林田湖草沙系统治理”，2021年1月公开征求意见的湿地保护法（草案）也在第3条规定了“系统治理”原则。

（三）生态区域保护法的“一般区域+特殊区域”构造

为实现功能定位，生态区域保护法需要具有相应的内部构造。生态区域保护法中的“生态区域”主要包括一般生态区域和特殊生态区域两类。其中，一般生态区域是指具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。目前长江保护法、海岛保护法等现行法律已规定长江流域、无居民海岛等生态区域的保护措施，立法机关正在积极制定湿地保护法、黄河保护法等一般生态区域保护的专项法律。此外，2017年原国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》采用“自然生态空间”的概念表述，规定了适用于各类一般生态区域的用途管制制度。

在一般生态区域之外，现有研究已普遍认同特殊生态区域的存在，使用了“特定区域环境”“特殊区域”等不同表述方式。〔19〕参见周珂等主编：《环境与资源保护法（第四版）》，中国人民大学出版社2019年版，第320页；胡德胜主编：《环境与资源保护法学（第二版）》，西安交通大学出版社2017年版，第409页。在各类特殊生态区域之中，自然保护地最为典型，是指由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域，按生态价值和保护强度高低依次划分为国家公园、自然保护区和自然公园。〔20〕参见刘超：《“自然保护地”法律概念之析义与梳正》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2020年第10期。在自然保护地之外，还有多种类型的其他特殊生态区域，如2019年森林法第47条规定“国家根据生态保护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况脆弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林”。划定公益林的对象是“林地和林地上的森林”，而非仅为“森林”本身，体现了公益林的特殊生态区域属性。

一般生态区域保护法与特殊生态区域保护法在保护对象上存在重叠，但特殊生态区域保护法具有如下特点：第一，保护对象的生态价值更高或者生态环境更脆弱。如“指导意见”明确自然保护地的保护对象是“重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值”，国家公园更是“我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分”。第二，保护力度更强。如“指导意见”“总体方案”要求“严格保护”自然保护地，国家公园则需“最严格保护”。第三，保护方式的创新更多。特殊生态区域一般有法定的划定程序和标准。如现行的自然保护区条例、国家级自然保护区调整管理规定等法规规章对各类自然保护区设立、调整的条件与程序及其功能分区作了具体规定。特殊生态区域还有专门的管理机构。如自然保护区条例要求设立自然保护区管理机构负责具体的管理工作，“指导意见”也明确要求“统一管理自然保护地”，目前试点的国家公园均已设立专门的管理机构。

三、生态区域保护法的法典化需求

生态区域保护法的实然现状与其应然的功能定位尚存差距，需要通过立法来补充完善。在立法模式的选择上，目前的分散性立法模式难以克服生态区域保护法在内容全面性、逻辑自洽性、价值一致性等方面的立法碎片化问题，需要转向法典编纂模式来获取体系化效益。生态区域保护法的法典化应致力于解决立法碎片化问题，并满足已获共识的制度革新需求。〔21〕参见吕忠梅：《环境法典编纂：实践需求与理论供给》，载《甘肃社会科学》2020年第1期。

（一）生态区域保护法的立法需求

我国虽不乏生态区域保护方面的法规、部门规章等规范性文件，但长期以来法律缺位的问题十分突出，尤其是在生态文明体制改革的背景下，现行生态区域保护法与其应然的功能定位存在较大差距，主要表现在以下方面：

第一，大部分生态区域的保护尚缺乏国家层面的专门法律依据。在一般生态区域保护法方面，目前仅有长江保护法、海岛保护法等，大量的流域、湿地、湖泊、岸线等重要生态系统依然缺乏专门立法。至于特殊生态区域保护法，更是阙如。国家层面仅有自然保护区条例、风景名胜区条例、森林公园管理办法等行政法规与部门规章。在自然保护地体系改革和国家公园体制试点的背景下，部分国家公园试点地区已出台国家公园地方性法规，如三江源国家公园条例（试行）、武夷山国家公园条例（试行）、神农架国家公园保护条例、海南热带雨林国家公园条例（试行）等。这些国家公园地方性法规的内容大多简单重复，受制于地方立法权限而未能对管理体制等关键问题作出探索创新，反而可能徒增法律复杂性而降低实施效率，亟需通过国家层面立法来纠正与统一。〔22〕参见秦天宝、刘彤彤：《国家公园立法中“一园一法”模式之迷思与化解》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2019年第6期。

第二，已有的生态区域保护规定散见于多部法律，相互之间缺乏协调。在一般生态区域保护法方面，虽有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等涉水法律涵盖流域保护的多个方面，但未能从流域生态系统整体出发来协调有关法律规定，导致水资源保护与水污染防治、水体与其他流域环境要素、流域环境保护与经济社会发展之间的割裂。〔23〕参见同前注〔4〕，陈晓景书，第95页。在特殊生态区域保护法方面，现行的自然保护地行政法规因位阶低而无法实现保护目标。以自然保护区为例，由于自然保护区内的土地、森林、草原等自然要素都有专门的自然资源立法进行调整，自然保护区条例因位阶低而无法与草原法、水法等自然资源法律有效衔接，难以实现自然保护区的管理目标。〔24〕参见杜群等：《中国国家公园立法研究》，中国环境出版集团2018年版，第38页。

第三，已有生态区域保护法的调整目标、对象、方式等不符合作为自然生态保护法的功能定位，难以实现对生物多样性的系统性保护。以自然保护地法为例。在调整目标方面，目前的自然保护区条例等自然保护地法规未能摆脱自然资源法的羁绊，在价值层面上依然着眼于特定资源要素、以资源经济价值保护为本位，“在资源的保护中折射出生态环境的保护”，未能凸显对自然保护地生态功能及其生物多样性的优先保护。〔25〕同上注，第38页。在调整对象方面，现行自然保护地法规未能按照生态系统的边界确定自然保护地的范围，导致许多影响自然保护地生态环境的行为被排除在法律视野之外。在调整方式方面，现行自然保护地法规在机构设置、管理依据、事权配置等方面存在严重的碎片化问题，未能对影响自然保护地生态环境的各类环境利用行为进行有效的统一管理与总体控制。〔26〕参见吕忠梅：《自然保护地立法基本构想及其展开》，载《甘肃政法大学学报》2021年第3期。

在生物多样性保护的重要性日益凸显的当下，生态区域保护法的立法需求尤其突出。生物多样性保护应着眼于生态系统本身的运行规律，重在保护生物所处的区域生态系统，不仅分别对遗传、物种、生态系统等层次进行全方位保护，而且基于生态系统内部的紧密关联性，对不同层次的生物多样性进行整体性、系统性保护。〔27〕参见秦天宝：《生物多样性保护需要整体性法律规制》，载《中国环境管理》2021年第4期；段帷帷：《系统性生物多样性保护法律体系的定位与构建》，载《中国环境管理》2021年第4期。在此理念指引下，2010年9月国务院常务会议审议通过的《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011—2030年）明确要求“坚持以就地保护为主”，并提出“统筹实施和完善全国自然保护区规划”“加强生物多样性保护优先区域的保护”“开展自然保护区规范化建设，提高自然保护区管理质量”等生态区域保护方面的优先行动。此后，2021年3月第十三届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在“构建自然保护地体系”一节中，要求“实施生物多样性保护重大工程，构筑生物多样性保护网络，加强国家重点保护和珍稀濒危野生动植物及其栖息地的保护修复，加强外来物种管控”，可见完善生态区域保护立法对生物多样性保护的重要意义。

（二）生态区域保护分散立法模式的碎片化问题

存在立法需求不能直接证成法典编纂的必要性，还需进一步分析目前立法模式存在的问题。〔28〕参见王灿发、陈世寅：《中国环境法法典化的证成与构想》，载《中国人民大学学报》2019年第2期。目前立法机关计划采用分散立法模式，陆续制定湿地保护法、国家公园法、黄河保护法等专项生态区域保护法律。分散立法模式虽然能够在一定程度上满足生态区域保护领域的立法需求，但生态区域保护法律体系会面临难以克服的碎片化问题。〔29〕正如原全国人大环资委法案室主任翟勇所言，现行生态保护法律“虽然从某一个侧面对我国的生态系统保护具有重要的意义和作用，但是针对我国如此巨大的生态系统，却没有一部系统、完整的法律进行相关规范”。翟勇：《我国生态环境法治能力建设进程》，载《环境与可持续发展》2020年第1期。

第一，在内容完备性方面，现行立法难以全面适用于各类生态保护区域。在“用最严密法治保护生态环境”的生态文明建设理念下，〔30〕习近平:《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，载《求是》2019年第3期。内容完备性是环境法律体系的必备要件。如果生态区域保护法不能覆盖其调整对象的基本方面，就不具有体系上的完备性。〔31〕参见徐以祥：《论我国环境法律的体系化》，载《现代法学》2019年第3期。在流域保护方面，我国已制定长江保护法，不乏为适应流域整体的自然、经济、社会特征而作出的法律制度创新。继续采用“一条河流一部法律”的立法模式固然能够提升法律对流域个性问题的回应，但同时也存在对流域共性问题关照不足的弊端，为此不乏主张制定流域保护基本法的声音。〔32〕参见杜群：《应考虑〈长江保护法〉在法体系中的适配与协调性》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2019年第6期。在自然保护地方面，目前国家公园法的立法进展较快，可能先行出台，但通过制定自然保护地法提供自然保护地领域的一般规则也有其必要性，目前有关部门正在考虑如何协同考虑两者的“基本法与特别法”关系。〔33〕参见汪劲：《论〈国家公园法〉与〈自然保护地法〉的关系》，载《政法论丛》2020年第5期。即使流域保护基本法与自然保护地基本法都能得到制定，它们也只是生态区域保护领域的特别法，不能直接适用于其他一般生态区域与特殊生态区域的保护。

第二，在逻辑自洽性方面，相同概念、规范、制度重复出现在不同立法中且相互冲突。逻辑自洽性也是法律体系的基本要求，法律体系内部的逻辑冲突会折损其法律效力，让法律实施者无所适从。〔34〕参见吴凯杰：《论环境法典总则的体系定位与规范配置》，载《法制与社会发展》2021年第3期。我国的特殊生态保护区域类型众多，各类区域交叉重叠的现象比较普遍，由于各类区域具有不同的法律依据，且缺乏必要的协调衔接，因而法律适用上的冲突难以避免。〔35〕参见同前注〔26〕，吕忠梅文。在特殊生态保护区域与生态保护红线的相互关系方面，目前立法尚未明确且存在相互矛盾冲突之处。如长江保护法第27条规定：“严格限制在长江流域生态保护红线、自然保护地、水生生物重要栖息地水域实施航道整治工程……”认为生态保护红线、自然保护地与生物重要栖息地属于并列关系。但是，原环境保护部和国家发展与改革委员会于2017年5月颁布的《生态保护红线划定指南》则将许多类型的自然保护地、生物栖息地纳入生态保护红线的范畴。

第三，在价值一致性方面，调整相似问题的不同立法缺乏价值协调。生态区域保护法应追求生态保护优先、系统治理等共同的立法价值，否则生态区域保护法作为自然生态保护法的定位将无从实现。价值一致性问题在特殊生态区域保护法中尤为突出。在自然保护地之外，还有类型众多、分布广泛的其他特殊生态保护区域，包括公益林、基本草原、野生动植物保护区域、流域航行禁限区与禁止采砂区、水土流失重点预防区和重点治理区、沙化土地封禁保护区等，分别规定在森林法、草原法、野生动物保护法、野生植物保护条例、长江保护法、水土保持法、防沙治沙法等不同法律法规之中。对于这些特殊生态保护区域，现行立法在划定主体、权限、对象、标准、程序等方面的规定详尽程度不一，未能体现它们作为生态区域保护法的制度共性。如公益林的划定早在2001年就通过原国家林业局发布的《国家公益林认定办法（暂行）》实施，此后一直是由部门规章对公益林的划定与管理作出规定，直到2019年森林法修订时才首次在法律层面上规定了公益林的划定对象与方式。在分散立法模式下，各类特殊生态保护区域的立法由不同部门主导，部门利益法律化的天然倾向难以避免，因此生态区域保护法内部的价值一致性难以实现。〔36〕参见吕忠梅：《将环境法典编撰纳入十三届全国人大立法计划》，载《前进论坛》2017年第4期。

（三）生态区域保护法典编纂模式的体系化效益

扭转碎片化发展趋势、构建协调统一的环境法体系是瑞典、法国、德国等各国编纂环境法典的共同动因。〔37〕See Froukje Maria Platjouw,Environmental Law and the Ecosystem Approach:Maintaining Ecological Integrity through Consistency in Law,New York:Routledge,2016,p.112.通过将生态区域保护法纳入环境法典，可以全面提升内容完备性、价值一致性、逻辑自洽性等方面的体系效益。

首先，在内容完备性方面，环境法典编纂可以运用提取公因式法抽象提炼生态区域保护法中的近似条文，形成适用范围更为广泛的基础性规范，弥补单行法挂一漏万之不足。〔38〕参见前注〔34〕，吴凯杰文。在生态区域保护法的基础性规范层面上，可以统一规定规划、监测评估、资金机制、生态补偿等共同性制度，全面适用于流域等一般生态区域以及自然保护地等特殊生态区域的保护。在特殊生态区域保护法层面上，如何划定自然保护地等各类特殊生态区域应当是核心内容，但目前分散性立法模式的制度供给不足，未能提供适用于各类特殊生态保护区域的一般性规定。特殊生态保护区域的划定制度包括划定权限、对象、标准、程序以及划定后的调整等关键要素，应当在环境法典中予以统一规定，为实践提供必要的指引与约束。

其次，在逻辑自洽性方面，提取基础性规范可以减少对同一事项的重复规定，从而降低发生逻辑冲突的可能性。例如，为破解特殊生态保护区域的交叉重叠、法律冲突问题，可以在基础性规范层面上明确区域类型及其相互关系，进而在个别性规范层面上具体规定各类区域的保护与管理方式。又如，在特殊生态保护区域与生态保护红线的关系上，可在基础性规范层面上对生态保护红线进行定义，明确其为在原有特殊生态保护区域制度基础上加强保护力度并进行统一管理的制度，与原有制度并行不悖。〔39〕参见莫张勤：《生态保护红线在环境法律制度中的融合与创新》，载《生态环境学报》2018年第3期。换言之，生态保护红线区与原有的各类特殊生态保护区域之间是一种交叉重叠关系,原有特殊生态保护区域中生态功能最为重要、最具生态保护价值、需要严格保护的区域划入生态保护红线范围。

最后，在价值一致性方面，环境法典的生态区域保护一般规则可以通过其体系强制效力来实现整体的价值一致性。〔40〕对于体系强制效力的具体阐述，参见前注〔34〕，吴凯杰文；王轶：《民法原理与民法学方法》，法律出版社2009年版，第14页。如在特殊生态保护区域的划定对象和标准方面，一般规则可以从生态功能重要性、生态状况脆弱性等维度来界定划定对象，并要求划定标准考虑生态系统边界而非行政区域边界，以实现优先保护生态整体性的目标。又如在划定后的调整方面，一般规则可以确立特殊生态保护区域划定后“只能增加、不能减少”以及“寻找替代区域、不减损整体生态服务功能”的原则，并明确可以对区域范围进行调整的实体条件，如区域确已丧失生态服务功能等；以及调整程序，包括论证与审批、信息公开与公众参与等。〔41〕参见王社坤、王彬：《生态保护红线的立法保障：问题与路径》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2019年第5期。在一般规则的基础上，环境法典可以为特定的生态区域类型建立特别规则，但必须基于其在保护价值、保护强度等方面的特殊性，否则不能随意偏离一般规则。

四、生态区域保护法的法典化路径

为了充分实现法典编纂的体系化效益，生态区域保护法的法典化需要采取适当的路径，合理确定应纳入的法律规范内容范围、协调与相关单行法的外部关系、安排内部的逻辑主线与结构，以及设计集中体现法典模式优势的特色制度。

（一）环境法典生态区域保护法的内容范围

为充分发挥法典编纂的体系化效益，环境法典应当全面纳入现行立法中的生态区域保护法规范。目前许多直接创设权利义务的生态区域保护法规范尚存于行政法规甚至部门规章之中，不仅引发碎片化问题且有违宪法法律保留原则，应当考虑将此类法律规范纳入法典编纂的范围之中。据此，在一般生态区域保护法方面，主要包括长江保护法、海岛保护法等相关立法中的生态区域保护规范。在特殊生态区域保护法方面，主要纳入自然保护区条例、风景名胜区条例、森林公园管理办法等自然保护地法规规章，以及森林法、草原法、野生动物保护法、水土保持法、防沙治沙法、野生植物保护条例等相关法律法规中的特殊生态区域保护法律规范。

由于生态区域保护法尚在完善之中，法典编纂不仅要考虑前述静态意义上的内容完备性，还要具备动态意义上的内容完备性。环境法典应在全面纳入、整合现行生态区域保护法规范的基础上，根据国家政策文件要求与立法动向，以及最新的理论研究成果，对内容范围进行适度的开拓与创新。比如自然保护地领域，目前已有《总体方案》《指导意见》等政策文件对自然保护地体系改革作出安排，其中包括许多具体的政策要求与制度设计，需要考虑在法典编纂中予以确认与落实。此外，我国正在制定或拟制定湿地保护法、国家公园法、黄河保护法等生态区域保护法律，反映了不断拓展的社会共识，也应当被纳入法典编纂的内容范围。

此外，生态区域保护法与环境法典自然生态保护编的其他部分存在交叉性内容，需要辨析它们在调整目标、对象、方式等方面的差异，从而明确各自在内容范围上的分工。首先，森林、草原、水体等生态要素保护法与生态区域保护法息息相关，生态区域承载着生态要素，保护生态要素也是在保护生态区域。两者的核心区别在于调整目标，后者是在前者基础上的“二次调整法”，旨在对生态区域范围内的生态要素进行更加严格、系统的保护。其次，外来物种入侵防治、生物技术安全管理、遗传资源保护等物种和基因多样性保护法，与生态区域保护法的目标都包括保护生物多样性。但两者在调整对象上存在差异，前者调整直接影响特定物种的行为，主要保护物种与遗传层次上的生物多样性；而后者通过调整影响生物生存环境的行为来间接地保护生物多样性，主要保护生态系统层次上的生物多样性。〔42〕参见前注〔13〕，王灿发文。最后，自然退化与自然灾害防治法也与生态区域保护法存在关联。两者的调整对象都在生态系统层面上，差异在于调整方式，前者直接面向水土流失、土地荒漠化等生态威胁，通过对有关生态系统采取亡羊补牢式的补救性措施等来守护生态安全底线，而后者则更加注重采取未雨绸缪式的预防性措施来保护与改善重要的生态系统。〔43〕参见前注〔13〕，王灿发文。

（二）环境法典生态区域保护法的外部协调

环境法典固然应当追求内容完备性，但考虑到现实条件的约束，将所有相关单行法都纳入法典之中并不切实可行。〔44〕参见同前注〔28〕，王灿发、陈世寅文。即使是在深受萨维尼“法典完备性”思想影响的德国，也因环境问题的变动性、编纂时间的紧迫性等因素而最终接受了法典与单行法并存的现实，转向分阶段编纂模式。〔45〕参见施珵：《德国环境法法典化立法实践及启示》，载《德国研究》2020年第4期。不同于污染防治法等传统环境法领域，我国的生态区域保护法尚缺乏成熟的现行法律依据，因而必然需要考虑如何妥当处理法典与生态区域保护单行法之间的外部关系。

纵观各国环境法典处理外部关系的方式，大致可分为以法国为代表的“汇编型形式编纂”模式和以瑞典为代表的“框架性实质编纂”模式。法国环境法典是汇编型形式编纂模式的代表，内容具体且体量较大，将与生态区域保护相关的所有法律规定纳入其中。〔46〕参见彭峰：《法典化的迷思——法国环境法之考察》，上海社会科学出版社2010年版，第41页；莫菲：《法国环境法典化的历程及启示》，载《中国人大》2018年第3期。生态区域保护相关规定集中于第三卷“自然空间”下的各编之中，具体包括分类设立与一般规定、整治与管理、特别规定、共同规定、刑事规定等内容，并在必要时援引其他法典和公约，例如城市规划法典、地方政府总法典、森林法典、刑法典、联合国海洋权利公约等。瑞典环境法典则采框架性实质编纂模式，注重体系结构且较为精简抽象，主要授权有关政府部门制定具体规则。〔47〕参见竺效、田时雨：《瑞典环境法典化的特点及启示》，载《中国人大》2017年第15期。第二编“自然保护”第七章“区域保护”各节的条文数较少。例如，“国家公园”节下仅有2条，分别授权中央政府指定国家公园，以及授权中央政府或其指定的机构发布维护和管理国家公园的相关规则；“自然保护区”一节下有5条，前4条均为关于自然保护区的建立、管理机构、豁免权授予的授权性条款，第5条为关于自然保护区规划的要求；“文化保护区”“自然遗迹”“动植物栖息地保护区域”等节下则都只有1条，在描述该法律概念的定义之后即进行授权或转引，并未详细针对该类区域保护与管理的规则。

对我国而言，瑞典环境法典的“框架性实质编纂”模式更加契合当下的需要，符合“适度法典化”的编纂思路。一方面，适用于各类生态保护区域的授权性条款满足了内容全面性的基本要求，为生态保护区域确定了基本规则，能够提升法典编纂的体系化效益；另一方面，授权性条款的运用为具体规则的形成留下了充分的灵活空间，允许立法机关与有关部门开展研究论证，在条件成熟、共识达成时再行补充立法。〔48〕参见同前注〔1〕，吕忠梅、窦海阳文。至于如何确定授权的具体范围与程度，则需从现有立法基础、理论支撑水平、政治可行性等方面具体分析。以自然保护地法为例，在“总体方案”“指导意见”等政策文件的指引下，目前的立法基础较好、理论支撑水平较高、政治可行性较强，应当将已形成的共识纳入环境法典。考虑到法典开放性的需要，环境法典应着重规定自然保护地法的共性规范，包括基本概念、基本原则、基本制度等，法典外可视情形考虑是否继续制定国家公园法等特别法。对于不宜或难以整体纳入法典的具体制度细节与技术性规范，法典主要作出衔接性规定、提出原则性要求，授权国务院及其有关部门制定行政法规与规章。

（三）环境法典生态区域保护法的逻辑结构

理想的法典逻辑结构应当在确保内容完备性、逻辑自洽性、价值一致性等体系效益的前提下，保持法典体系的简洁性。生态区域保护法的法典表达遵循“基本规定、规划、区划、监测评估、保护与管理、资金机制、法律责任”的逻辑结构，并始终贯彻优先保护生态整体性的价值追求。为增进简洁性，基本规定（包括立法目的、法律原则、管理体制等）、规划、监测评估、资金机制、法律责任等与其他自然生态保护法有共性的内容可提取公因式，分别置于环境法典自然生态保护编的相应章节，区划、保护与管理制度则需单独成章。

法典专设“生态保护区划”一章，对各类生态保护区域的设立与划定环节作出规定。本章分为“基本规定”“自然保护地的设立”“其他保护区域的划定”三节。第一节“基本规定”首先明确“生态保护区域”的定义和范围，体现调整目标的生态性与调整对象的区域性。在此基础上，本节对生态保护区划与其他区划制度的关系作出安排，明确交叉重叠区域适用更加严格的保护规定，并且规定生态保护区划对开发建设活动的规范效力。第二节“自然保护地的设立”规定自然保护地的设立，包括总体发展规划、分类分级、设立条件、设立程序、功能分区、范围与分区调整等方面，确保具有保护价值的自然保护地获得相应强度的法律保护。第三节“其他保护区域的划定”规定自然保护地之外的其他各类生态保护区划，包括森林、草原、野生动植物等生态要素保护区域，以及流域保护区域、湿地保护区域、水土流失重点防治区域、沙化土地封禁保护区等。

生态区域保护法的保护与管理制度则按照不同类型分别呈现，一般生态区域、自然保护地的保护与管理规范分别独立成章。“一般生态区域的保护与管理”章共三节，遵循从一般到特别的逻辑顺序。第一节为适用于各类一般生态区域的基本规定，包括保护对象以及总量控制、跨区协调等基本制度，旨在根据生态系统的承载力对各类环境利用行为进行总体控制，并且针对生态区域保护涉及的多方主体建立协调机制。〔49〕参见徐祥民：《环境质量目标主义：关于环境法直接规制目标的思考》，载《中国法学》2015年第6期。本节不仅适用于流域、湿地等已有专门规定的一般生态保护区域，也可为其他同样重要但立法条件尚不具备的生态保护区域提供基本保护。第二节为流域保护与管理规定，根据流域特性提供适用于流域保护的特殊性制度，主要包括流域保护对象、分区管控、生态要素保护、水生生物完整性保护等。第三节为湿地保护与管理规定，根据湿地特性提供适用于湿地保护的特殊性制度，主要包括湿地保护对象以及分类管理、生物多样性保护、合理利用等制度。

“自然保护地的保护与管理”章共三节。第一节为适用于各类自然保护地的基本规定。其中根据优先保护生态整体性理念规定自然保护地保护制度是根本与重点，包括勘界立标、确权登记、权属管理、分区管控、外围管理、应急机制等。在此基础上，也需要适当发挥自然保护地的科研、游憩、文化等功能，建立增进人与自然和谐相处的法律制度，包括自然教育、生态游憩、特许经营、社区发展等。〔50〕参见潘佳：《国家公园法是否应当确认游憩功能》，载《政治与法律》2020年第1期。第二节为国家公园的保护与管理规定，主要根据国家公园的特殊性规定保护对象、权属管理、管控保护、特许经营等制度，体现国家公园在自然生态系统重要性和代表性、管理目标严格性、管理事权完整性等方面的主体地位。〔51〕参见同前注〔26〕，吕忠梅文。第三节为其他自然保护地的保护与管理规定，明确自然保护区、自然公园的保护对象与管控要求，并与其他自然遗迹、人文遗迹的保护与管理规定相衔接。至于自然保护地之外其他特殊生态区域的保护与管理规范，则根据相应的生态要素，分别纳入生态要素保护的相关章节。

（四）环境法典生态区域保护法的重点制度

法典编纂重在突破分散立法模式的局限，克服碎片化问题，获取体系化效益，其重点制度也应当在单行立法力所不及之处发力。一方面，法典应重点规定单行法不宜规定的基础性制度，从而提升法典体系的内容全面性，同时避免分散立法可能导致的价值与逻辑冲突。以生态保护区划制度为例，目前各类特殊生态保护区域的划定尚缺乏必要的统一规则，需要通过法典编纂来高效地表达。其中，自然保护地的设立制度具有丰富的法律法规及政策文件、他国经验以及学理研究作为基础。据此，“自然生态保护区划”章可通过专设第二节具体规定自然保护地的设立制度，并在第一节“基本规定”明确其他特殊生态保护区域的划定参照适用第二节的有关规定。第二节可依据《指导意见》《总体方案》等生态文明体制改革政策文件，参考目前国家公园法、自然保护地法等自然保护地立法的进展，重点对自然保护地设立的主体与权限、对象、标准、程序等核心内容作出规定，确保对特定自然生态空间的生态整体性进行优先保护的目标能够得以有效实现。鉴于自然保护地的典型性，其他特殊生态保护区域的划定除了适用第三节的专门规定以及其他单行法律的有关规定之外，还应当参照适用自然保护地设立的有关规定。

另一方面，法典编纂应超越部门立法的狭隘视野，实现生态区域保护法的制度创新。以自然保护地的分类分级制度为例。目前自然保护地类型众多，缺乏统一的分类分级标准，导致实践中交叉重叠的问题十分突出。由于各类自然保护地由不同部门设立与管理，有关部门受自身利益驱使，难以在各自牵头起草的单行立法中落实自然保护地体系的整体改革构想，因而需要通过法典编纂来实现突破。为此，“自然生态保护区划”章可按保护价值和保护力度高低，依次将自然保护地分为国家公园、自然保护区、自然公园三类，其中自然公园包括风景名胜区、森林公园、海洋公园、湿地公园、荒漠公园、草原公园、地质公园、冰川公园等。在上述分类的基础上，国家公园属于国家级自然保护地，自然保护区与自然公园则可进一步分为国家级与地方级。

再以自然保护地的分区管控制度为例。现行自然保护区条例、风景名胜区条例等自然保护地法规规章虽已建立分区管控制度，但功能分区名称多样且缺乏统一的管控规则。根据《指导意见》对自然保护地分区管控的改革要求，“自然生态保护区划”章可明确国家公园、自然保护区分为核心保护区和一般控制区两个功能分区，自然公园全域为一般控制区。作为例外，自然生态过程具有季节性变化规律的国家公园和自然保护区，可以进行季节性分区。在此基础上，“自然保护地的保护与管理”章可规定不同功能分区的管控措施：核心保护区一般禁止人为活动，除非是与监管执法、生态修复、居民生产生活、国家特殊战略等相关的必要活动；一般控制区则是限制人为活动，一般禁止开发性、生产性建设活动，可在核心保护区允许活动的基础上增加教育、游憩、科研等活动。

结 语

作为环境法典的重要组成部分，生态区域保护法的法典化需求与路径首先取决于其功能定位与基本构造。在生态文明体制改革的背景下，生态区域保护法旨在保护生态环境的生态价值，采用整体主义方法论对影响区域生态环境的各类环境利用行为进行综合调整，主要包括流域保护法等一般生态区域法以及自然保护地法等特殊生态区域法。为了落实功能定位，生态区域保护立法需要突破目前的分散性立法模式，转向法典编纂模式来增进生态区域保护法律体系的内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性。生态区域保护法的法典化需要综合考虑静态与动态意义上的内容完备性、借鉴瑞典环境法典的“框架性实质编纂”模式处理与相关单行法的外部关系、遵循“基本规定、规划、区划、监测评估、保护与管理、资金机制、法律责任”的逻辑结构，以及超越单行立法与部门立法的狭隘视野实现生态区域保护法的制度创新。