新自由主义国家治理的逻辑悖论

张南燕

(中共中央党校(国家行政学院)马克思主义学院，北京 100091)

在以新自由主义为主流意识形态的西方发达国家，国家治理的政策实践基本上围绕新自由主义展开。这种理论认为，“通过在一个制度框架内——此制度框架的特点是稳固的个人财产权、自由市场、自由贸易——释放个体企业的自由和技能，能够最大程度促进人的幸福。国家的角色是创造并维持一种适合于此类实践的制度框架”[1]。例如，国家要确保货币的质量和信誉，必须建立必要的军事、国防、治安和法律以确保个人财产权，并在必要时用武力保证市场的正常运转。除此之外，在一些公共领域(自然资源、教育医疗、社会安全、环境污染等)国家也要着手构建市场，并将国家的干预控制在最小的限度。因为根据新自由主义理论，市场可以自行调节资源的分配，政府因为不能预测市场走向而只能退出，为市场留出足够的空间。新自由主义主张全面减少政府对经济的干预，使市场运作更加自由，因此在很大程度上限制了政府权力，但是社会的发展离不开政府的作用，市场的运转也需要政府的干预来维护。由此，市场、社会与政府之间形成了张力，新自由主义国家治理的理念呼之欲出。

一、新自由主义国家治理的基本原则

新自由主义国家信奉私有化、自由化、市场化的原则，高度推崇自由市场，认为自由市场是保障个人利益且实现经济和社会发展的最理想途径。因此，新自由主义国家治理引入了自由市场的理念，将市场原则作为新自由主义国家治理的首要原则，根据市场原则对国家进行全面治理，甚至连必要的政府干预都要遵循市场原则。由此，市场成为新自由主义国家治理的逻辑起点。

(一)市场原则是新自由主义国家治理的首要原则

新自由主义学者们和实践者们极力主张自由市场，在他们看来，市场原则是国家治理的首要原则，政府和社会都要为市场服务。美国学者诺姆·乔姆斯基[2]认为：“新自由主义是以市场为导向，包含一系列有关全球秩序，主张贸易自由化、 价格市场化、私有化观点的理论和思想体系。”新自由主义的旗手人物哈耶克[3]也高度表达了对自由市场的赞美，认为自由市场是人类迄今为止所发现的最理想的国家治理体制，因为自由市场在创造最大生产率的同时还能保障个人自由和个人利益，如果用计划经济代替市场经济，不仅会造成生产效率的低下，还会损害基本的人权，而且政府的权力一旦膨胀失控就会将国家引入一条通往极权主义的“奴役之路”。因此，新自由主义主张，在建立新自由主义国家治理体系中，市场原则应被树立为最高原则和首要原则，社会和政府都应该在市场原则之下发挥作用。

随着新自由主义市场原则的确立，过去由国家运营或管理的部门也开始被移交到私人领域以摆脱政府干预。即使是规则贯彻不明确或产权界定不清晰的机构，政府也开始动用权力来创造和巩固市场体系。因为在新自由主义者看来，私有产权的不清晰是社会经济发展和个人追求幸福的最大阻碍，而只有在私有化的环境下，个人利益和个体自由才能得到最大限度的保护。而私有化的实现又对个人提出了更高要求，即每个个体都要为自己的行为负责。因此，个人的社会地位和生活状况完全取决于个人的奋斗，因为在市场秩序中，人人都要为自己负责，而不是国家为个人负责。

市场原则后来又被扩展到了福利、教育、医疗、卫生、养老等诸多领域。随着市场原则在社会各领域的广泛建立，为了维护市场的独立运行，一切阻挡资本自由运动的壁垒都要拆除，除非是关系到国家利益的关键领域，比如军事和国防。各个部门、地区之间的资本流动都被认为是至关重要的，这样一来，超越于商品和资本流动之上的政府职能将不得不自觉听命于市场，而资本的自由流动逐渐成为市场独立和健全的标准。

(二)政府干预在市场原则之下进行

美国经济学家詹姆斯·布坎南指出，政府无论以何种理由去干预市场，都会破坏市场秩序，因为政府不是作为市场交易的平等主体而是作为一种超越市场的强制力量而出现，詹姆斯·布坎南认为：“政府的干预会改变市场运行的逻辑，破坏市场的正常运行。政府通常无法预测市场的全部信息而导致决策失误或滞后，甚至可能出现政府腐败和权力寻租，因此，干预的结果一定是失败的”[4]。

当然，市场发挥作用也是有条件的，需要政府的干预，但是新自由主义者认为，政府即使要干预也要遵循市场原则。因此，政府干预的限度就取决于市场能够多大程度上实现有序且良好的独立运行。新自由主义的核心主张在于弱化政府职能而强调市场本身所具有的治理能力。法国哲学家米歇尔·福柯[5]在《治理术》中对此做总结为：“这就是确立治理艺术的核心问题，即把经济引入到政治实践中。”将市场原则引入到国家治理体系之中，市场原则就成为检验国家治理效用的最重要法则，政府的职能逐渐弱化甚至被忽略。而市场追求的是效率，政府的职能是维护公平。这表明，新自由主义国家治理模式呈现出牺牲公平、追求效率的特征。

由此可见，新自由主义国家治理不是为了实现社会的普遍富裕，而是为了满足资产阶级对剩余价值的追逐，这就导致生产力的发展和社会财富总量的增加总是与工人的贫困并存。这是由资本主义的本质决定的，因为资产阶级作为统治阶级，为了维护自己的统治，必然会无限地追求资本盈利和权力扩张，而市场原则作为国家治理的首要原则，既保证了资本盈利，又实现了权力垄断。这种国家治理模式是以牺牲广大无产阶级利益为代价的，意味着新自由主义国家治理的本质是将国家发展建立在底层民众的贫穷基础之上。“把资本的形成、对人民群众的残酷剥削和他们的贫穷化当作全部国策的极限”[6]，意味着新自由主义国家治理将经济意义上的市场原则上升为国家治理的基本原则并不能真正实现国家的善治，为新自由主义国家治理的隐患埋下了伏笔。

二、新自由主义国家治理的主要途径

社会是一个国家进行国家治理的最主要场域。在新自由主义国家治理体系中，社会作为治理的主体环节，承担着国家治理体系中的最复杂和艰巨的任务。新自由主义国家治理试图以市场原则来组织社会治理工作，企图以市场机制打造竞争型的自发社会秩序。在这个靠自发秩序运行的市场社会中，个人为个人负责，个人自觉自发地扮演好自己的社会角色。为了维护这样的市场社会，国家会提供必要的制度支持以维护社会的有序运转。

(一)以市场机制打造“自发秩序”的市场社会

新自由主义国家治理的核心主张是市场优先和市场机制的广泛建立，但是市场不能脱离社会而存在，“市场应该作为社会的一部分嵌入于社会之中，市场是社会的附属而不应该本末倒置”[7]。市场机制需要在社会中发挥作用才能达到新自由主义国家治理所预判的治理效果。新自由主义国家治理体系不是要对市场的效果进行干预或是修正市场对社会的破坏性后果，而是要在社会和经济活动之间建立一种屏障，在社会自身的网络和深度上对社会进行干预。从根本上来说，新自由主义国家治理体系要对社会进行干预以使得竞争机制在每一时刻以及社会深度的每一个地方都能发挥调节作用。因而，它是一种社会治理，目的是建立市场对社会的普遍调节。

新自由主义把社会作为治理实践的目标，为的是使市场成为可能，因为“如果人们想要发挥市场总调解者的角色和作为政策及理性之原则的角色，市场就必须成为可能”[8]。根据卡尔·波兰尼的观察，价格机制作为市场原则原本仅在经济领域发挥作用，市场“嵌入”社会中;而当市场原则在政治、文化和社会领域肆无忌惮地发挥其威力的时候，市场淹没了社会，交换价值至上的理念得到宣扬并被实践。这时的市场就“脱嵌”社会[9]。卡尔·波兰尼认为这是一种畸形的市场与社会关系。结果是市场将社会演变为市场社会，市场塑造了社会的“自发秩序”。

在新自由主义者所考虑的由市场机制塑造的市场社会，其调节原则是竞争机制而不是商品交换，是在社会中尽可能有最大面积和最深度、尽可能占据最大体积的那些竞争机制。在使市场成为可能的过程中，市场机制打造了一个鼓励企业创新和技术变革的社会，企业和个人的创造精神被看成是财富积累的关键因素，自发形成了竞争、创新、进步的社会秩序，促进了资本主义国家社会经济的发展和社会成员生活水平的总体提高。

(二)通过制度建设维护市场社会有序运转

无论是打造市场型社会，还是保证市场型社会可以有序健康地运行，都需要政府有所作为，尤其表现在制度建设上。因为脱离社会的市场自发调节机制难以实现国家的有效治理，所以，制度在一个市场竞争型社会之中是必需的。只有制度才是市场经济总调节之准则，并且相应也就是社会调节之准则。为了维护充分的自由，哈耶克多次强调，除了市场原则之外，社会的有序运转还离不开政治或法律层面的约束。至此，市场机制和制度建设共同塑造了新自由主义社会的“自发秩序”。

但是对于市场至上的新自由主义国家而言，国家的合法干预只能是形式上的，这意味着国家只能提出一些具有普遍指导意义的措施，而不针对任何具体行为。制度建设的作用就在于为社会勾勒出一个合理的框架。在这个框架之中，个体可以按照个人计划从事自己的活动。但是必须强调的是，制度建设的功能不是作为一种补偿机制用以吸收或消除自由市场的竞争机制可能对社会组织造成的破坏。事实上，制度的角色并不是对抗市场经济或者与市场经济逆流而动，相反，它是作为市场经济在历史和社会方面的可能性条件，作为市场机制得以运转的条件，使得社会应有的调节功能可以正确实施，并且避免出现由于制度缺失所导致的消极后果。

因此，新自由主义国家治理逻辑下的社会并不是完全意义上的市场社会，而是在按照市场模式重塑社会，并在实现市场社会“自发秩序”的同时，通过制度建设将这种“自发秩序”控制在资本主义的发展轨道之上。在新自由主义国家治理体系中，市场不再附属于社会，而是主导着社会发展，这就使新自由主义国家形成了以资本为驱动、以利益为导向的特殊社会形态。而“市场逻辑的缺陷不仅在于其缺乏人道,更重要的是它使社会整体利益受到了损害”[10]，导致资本主义国家不得不应对不公、社会分化等一系列社会治理危机。

三、 新自由主义国家治理的内在矛盾

从以上论述中可以看出，虽然新自由主义国家治理以市场为逻辑起点，并试图以市场原则打造市场社会，但是在这个过程中，政府的角色始终是不容忽视的。虽然新自由主义一再强调要限制政府干预，强调政府干预要在市场原则之下开展，但是政府作为新自由主义国家治理中的另一个重要组成部分，发挥着弥补市场缺陷并以统治阶级意志管理社会的重要作用。由此，市场和政府之间、社会和政府之间就形成了一个内在矛盾：一方面，新自由主义理论主张政府应该躲在背后承担“守夜人”的角色；另一方面，在新自由主义国家治理的实践中，政府干预不仅过多，而且走向了极端。

(一)市场原则无法处理市场至上造成的治理困境

首先，市场原则上升为国家治理原则，使得经济权力和政治权力之间实现了相互转化，二者的高度重合会使资本主义国家的法治社会目标、遏制腐败目标等都难以实现。因为 “一旦经济权力渗透到政治领域就会操控政治局势，阻碍了有限的政治参与，带来了政治失序，甚至使政府为大资本家服务而很难提供有效的公共服务”[11]，政治腐败和权力寻租难以避免。政治一旦为大资本家服务，就很难实现社会的公平治理。将经济意义上的市场机制引入到政治领域的另一种后果是“政治私有化”，它表现为“私人活动主体日益参与到国家与社会政治的过程中来，私人性的咨询机构、媒体、保安和金钱等越来越左右着政府政治的决策、意识形态、公共安全和经费来源”[12]。这种政治私有化带来的后果是政治的非国家化和政治的商业化。在新自由主义国家，由于政府的权力逐步被资本所侵蚀，政府治理的能力就会随之下降，国家就无法完成新自由主义所需要的任务，造成了国家能力满足不了新自由主义对国家的要求的悖论。

其次，新自由主义国家治理的资本逻辑是通过市场化和私有化的手段将公共领域私有化并将公共资源转变为大资本所有，因为市场机制可能依赖于政治与经济的分离，但不能阻止人们利用经济活动产生的收益对政治和政府干预施加影响。而且，一旦资产阶级国家“通过强制权力使人们接受和服从将公共资源私有化的全部过程，公共资源私有化便成为资本积累的基础”[13]。为了保障这个转化过程顺利进行，新自由主义国家必然对一切约束公共资本私有化的社会团结产生敌意，并以个体劳动者的个人自由神圣不可侵犯为名限制独立工会和其他社会运动的发展。此举将劳工置于不利地位，天平严重向富人倾斜。因此，市场非但不能平衡社会的贫富差距，反而会造成贫富差距的进一步扩大。

最后，在新自由主义国家治理的体系之中，国家为了获得持续的财政收入，统治者甚至需要让渡一部分政治权力给有产者，用稳定税率、保障产权、建设基础设施等办法来换取有产者对国家军事实力和财政实力的经济补给。有产者在国家的支持下推动生产发展，增加个人财富的积累，通过支持国家来换取更大的个人利益，国家和社会力量的持续互动就这样形成了。在这个互动中，民众一直处于被统治的地位，与其说这是国家和社会互动，不如说就是统治者和有产者的互动。因此，在新自由主义国家治理体系中，民众与国家和社会都是脱节的，只能被迫接受统治而无法参与到治理体系的互动之中。而民众作为社会力量的重要组成部分，民众的脱节也使得社会无法公平公正地衡量政府的重大公共决策[14]。而在新自由主义市场中，市场不对民众负任何责任，这导致的结果是，政府决策不是基于对社会问题的全面考察，不是基于绝大多数社会力量的支持，一旦出现偏差，将造成不可逆转的后果。

(二)维护自由市场和市场社会离不开极端的政府干预

市场社会的塑造离不开国家权力的运作，市场社会也只能在国家干预下才得以形成和发展。新自由主义的国家治理绝不仅仅是市场和社会之间的双向互动，政府在其中扮演着十分重要的角色。但是政府的角色一直被新自由主义理论家们所忽略。新自由主义主张自由市场可以保证个人物质利益的最大化，从而为实现人类福祉提供最佳手段。因此，他们认为政府减少干预而由市场自行其是才会产生最好的治理效果。这造成的结果是，政府和市场的关系在实践和理论上存在着不明朗的冲突，市场失灵就是其中不可忽视的问题。以污染问题为例，个人或公司为逃避成本而将有害废料倾倒至不收费的周边地区，结果良好的生态系统可能受到侵害，甚至损害人的健康。在这种情况下，新自由主义者虽然承认问题，甚至也同意有限的政府干预，但是占主流意见的是，如果允许干预，那么这些干预也要通过市场机制进行。

另一个明显的例子是当代关于金融资本和金融机构的实践。典型的新自由主义国家靠松绑来推动金融机构的扩散影响，但它们接下来常常会不惜代价地保障金融机构的信誉和偿还能力。这种情况的出现很大一部分原因是在资本主义国家，货币的信誉和稳定性是其国家政策的基础和对外关系的主要依据。然而奇怪的是，新自由主义国家无法承受大规模财政赤字，哪怕正是金融机构本身的错误决定的赤字，政府也不得不介入其中，承担本不属于自己的责任。

以上所述几乎没有一样与新自由主义理论相吻合。卡尔·波兰尼就发现，新自由主义主张为自由市场辩护的背后是更为极端的国家干预。他指出:“市场乃是政府有意识且激烈干涉之后所产生的结果。它将市场组织加诸社会之上，以达成非经济之目的。”[15] 413因为一旦市场秩序受到不同意识形态的冲击和不同利益群体的左右时，自由市场的维护同样需要求助于政府。所以，“通往自由市场的大道是依靠大量而持久之统一筹划的干涉主义而加以打通并保持畅通的”[16]。从新自由主义的国家治理逻辑来看，自由市场虽然反对政府干涉，但是自由市场本身就是政府干涉的产物，真正自由的不是新自由主义倡导的自由市场秩序，而是维护新自由主义制度的政府干预。因为政府干预才是人的意志下的产物，是真正意义上的“自发行为”，这就是卡尔·波兰尼一直担心的“新自由主义的乌托邦”——自由的背后是权威主义。极端的政府干预导致的结果是：“自由”的是小部分食利阶层，大多数人的“自由”仍旧是受到限制的。

实际上，在新自由主义国家治理逻辑中，并不是要求政府干预全面退出，而是要求政府干预始终要把握一个“度”，即以维护自由市场的正常运行为目标，不能治理得“过度”。福柯就指出，在新自由主义国家治理中，政府要做的工作就是要使治理活动变得合理和有度。在他看来，自由是一种治理者与被治理者之间的现实关系，贯穿其中的基本原则是“适度”，而现实情况是“我们总是治理得过度”[17]。因此，新自由主义的国家治理并不是放弃国家干预，而是为了“维护和完善国家身份和职能，使国家治理理由得到增强和内在精炼”[17]。由此，虽然政府承担着保障自由市场运转和维护社会稳定的重要职能，并与市场、社会一起共同构成了新自由主义国家治理体系中的三元结构，但是由于政府的干预是建立在对市场的盲目自信和对社会的矛盾统治之上，政府的干预反而成了三元结构中最不稳定的存在，并直接导致了新自由主义国家治理体系的岌岌可危。

四、新自由主义国家治理的危机

基于上述新自由主义国家治理的逻辑悖论可以看出，新自由主义国家治理体系结构本身并不稳定，不仅在新自由主义的策源地产生了一系列治理灾难，而且在新自由主义的全球推广中将这种治理灾难带到了全世界。

(一)新自由主义国家治理体系岌岌可危

在新自由主义的策源地英美两国内，新自由主义国家治理的实践确实取得了一定的成效，尤其是在应对20世纪70年代以来“滞胀”危机，新自由主义国家治理方案使两国走出了经济困境，实现了经济繁荣和人民生活水平的提高。客观而言，新自由主义国家治理的实践确实对维护资本主义政治制度和促进社会发展起到了积极作用，但不容忽视的是，新自由主义国家治理在强调维护公权、规则和秩序的同时进行着市场上的利益操纵和社会上的权力垄断，由此引发了资本主义国家内部诸多的治理困境和治理危机。

西方国家深陷其中的现代国家治理难题的典型症状是：市场、社会和政府自身都出现问题，且三者之间的相互关系十分紊乱，从而使西方国家治理陷入了进退失据、左右为难的困境[18]。按照新自由主义国家治理的逻辑，政府应该支持牢固的私人财产权、个人自由法治以及令市场和自由贸易得以运转的制度，甚至在必要的时候，政府需要利用其对暴力手段的垄断来维护这些制度安排。因此，在新自由主义国家治理模式中，政府干预的密度、次数、积极程度和连续性都不比在其他治理模式中的少。政府与市场和社会之间的矛盾与冲突使得新自由主义国家治理模式存在着巨大的治理隐患。

目前，新自由主义国家治理的“后遗症”也逐渐显露出来：社会贫富差距拉大，两极分化严重，社会不稳定因素积聚；实体经济萎缩，泡沫经济繁荣，经济增长后发动力不足；公共领域被大资本家操控，社会不公问题突出；资本左右政治，政治权力私有化和政治秩序混乱等。然而在今天，由于受国际垄断资本利益的驱使，以美国为代表的西方发达国家在实践上已经越来越偏离新自由主义理论，对内给予私人企业以政府补贴，对外实行新一轮的贸易保护主义。这表明，新自由主义在国家问题上的双重标准和双向摇摆不断冲击着新自由主义国家治理体系。

(二)新自由主义的全球推广造成了世界灾难

当新自由主义从意识形态上升到国家政策以来便不再满足于民族国家的限制，而是被当作一种国家治理的成功典范向全球范围推广。新自由主义国家治理的推广是发达国家的有意为之，治理方案的背后是资本的积累与扩张，带着强烈的意识形态色彩。东欧、拉美、东南亚等落后地区和欠发达国家纷纷效仿，希望通过效仿新自由主义国家治理模式来达到比肩发达资本主义国家的目的。在这样的背景下，从20世纪70年代末起，新自由主义国家治理方案从英美两国向其他国家蔓延。

在俄罗斯，以“华盛顿共识”为指导实施的“休克疗法”给俄罗斯经济造成了巨大损失，使俄罗斯走上了经济衰退和成为西方附庸之路。在东欧国家，公共资源的私有化形成了大量寡头资本家，财富集中到少数资本家手中，国家治理能力显著退化，国家保障社会秩序的能力丧失，涌现出了大量贫困人口，人均收入呈现负增长，东欧国家的政治、经济、社会出现了全方位的失序和倒退。在拉美，自开展新自由主义国家治理实践以来，一些国家走上了经济振兴之路，但同时，拉美社会不平等问题更加突出，贫富差距造成了社会的不稳定，除少数受益的大资本家之外，大多数穷人过着更为贫穷的生活。在非洲，新自由主义国家治理的结果更为糟糕。数据显示，1990年，非洲国家受新自由主义的影响，人均GDP呈现负增长，1990—2000年的GDP平均增长率较前10年几乎下降了50%。2017年，非洲54个国家GDP总量为2.2万亿美元，占世界GDP的比重仅为2.7%，可以用微不足道来形容。

新自由主义国家治理的全球实践非但没有帮助欠发达国家实现有效治理和国家发展，反而让它们陷入了更为艰难的困境，造成了更大的治理危机。2008年的金融危机使新自由主义颜面扫地，新自由主义国家治理作为应对危机的手段并没有发挥作用，已经被证明是失败的。但即使是失败的，新自由主义国家治理方案仍旧作为资本主义国家治理的主要方案之一活跃在国际舞台。新自由主义国家治理方案在全球持续蔓延，开始寻找法西斯主义的支持，将困境归咎于少数民族和宗教群体，把他们描绘成人民的敌人[19]。可以说，新自由主义国家治理方案在治理危机的同时又制造着新的危机，并且由于其治理危机和制造危机的范围越来越广，造成了全球范围内的不稳定因素，让全世界为新自由主义治理方案的失败买单。

五、结 语

从以上论述中可以看到，新自由主义国家治理体系中的市场-社会-政府三元结构并不稳定。经济领域的市场原则进入到国家治理体系中，赋予了新自由主义国家治理操纵利益和追逐权力的特性。市场将社会打造成市场社会，使本应作为社会附属的市场主导着社会发展，这种本末倒置造成了社会调节的盲目和无序。而本该被限制职能和减少干预的政府由于承担着保障自由市场和维护社会稳定的职能，不得不运用垄断在自己手中的权力而最终走向了极端。所以，新自由主义并不如新自由主义者所坚持的那样，认为国家或国家的特殊机构不重要。但是在新自由主义国家治理的逻辑下，国家机构和政策实践都经历了彻底的重构。客观而言，新自由主义其实并不“新”，它是古典自由主义的回潮。如果用卡尔·波兰尼[15]10的语言，它代表了市场对社会的再次入侵，因此可能再次将社会放到国家的对立面上，从而破坏国家治理的模式，在这个意义上来讲，新自由主义国家可以说是一个不稳定的政治形式。

新自由主义国家治理的实践进展得并非一帆风顺，新自由主义宣称的所有人幸福生活的公共目标与其导致的阶级力量重建的实际结果的距离在不断扩大。今天，民族国家的统治者再也无法忽视民众的呼声，而以劳工为基础的左派反对力量也已经日渐强大。换言之，国家对社会的治理并非是随心所欲的，国家治理需要通过国家与社会的持续互动来推进。新自由主义的推行恐怕也要通过这样一个互动的模式来进行，它虽然有社会的支持力量，但也要面对社会的反对力量，因此新自由主义的推行一定是一个艰难和长期的工作，甚至是一个不可完成的任务。所以，只要新自由主义体制不被彻底推翻，资本主义国家就不可能取得完全意义上的治理成效。

作为一种现代性国家治理理论，新自由主义国家治理只是资本主义发展史上的一个特定历史阶段的产物。具体而言，新自由主义国家治理只是作为治理危机的经验，但是它声称对全世界不同发展阶段和发展模式的国家都有治理效果，这是对资本主义制度永恒的一种变相维护，是对西方发达国家治理模式的神圣化和普世化。然而令人匪夷所思的是，虽然新自由主义国家治理的实践不论是在其诞生地还是在全球各国的实践都出现了问题甚至造成了灾难性的影响，但是新自由主义依然屹立不倒，新自由主义国家治理模式在资本主义世界仍然占据主导地位，治理着由自己造成的危机。这说明，新自由主义国家治理在恶性循环中继续发展，并未就此结束。这很难说是新自由主义本身的问题，更深入而言是整个资本主义体系的矛盾和危机的体现。