加拿大科研经费间接成本制度及其对我国的启示

朱 昭 霖 刘 明 康

一、科研经费间接成本制度的价值及其在我国的发展困境

当今世界，科技发展是关乎国计民生的国之大事，是提升国家核心竞争力的重要手段。稳定、充足的经费支持是保障科技创新的重要基础，为此，发达国家的政府都十分重视对科技创新的经费投入和支持。只有高水平的科研经费管理制度，才能促进科研资源的高效利用和科研项目的目标实现。面对国际环境发生的巨大变化和我国科技发展存在的原始创新薄弱等短板，为打牢我国在基础研究领域的科研基础以及为建设科技强国提供坚实支撑，国家层面开始大力破除不符合科研规律的经费管理规定。2021年8月，国务院办公厅印发的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》指出：“要扩大科研经费管理自主权，简化预算编制；加大科研人员激励力度，提高间接费用比例；减轻科研人员事务性负担，改进科研绩效管理和监督检查。”①

完善科研经费管理体制机制，就要构建科学高效的科研项目成本制度体系。科研项目的成本主要分为直接成本和间接成本。直接成本是指与科研项目引发的活动直接相关的成本，如科研项目进行过程中的人员劳务费、为项目所购买的仪器设备费、材料费、数据采集费、出版印刷费等；间接成本则是科研项目承担机构为项目提供公共服务所产生的各种支出，是一种集合性的成本，并非针对某一特定的研究项目而存在，如行政管理费、图书资料信息费、科技成果转化费等。由于不同国家科研管理的机构设置与管理方式存在差异，间接成本的具体内容也会各不相同。例如，美国的科研项目间接成本主要包括行政管理费、公共设施或仪器费、信息资源费，英国的科研项目间接成本主要是指行政管理费、图书信息服务费，日本的科研项目间接成本则是机构承担科研项目产生的相关管理费。②

自工业革命以来，世界主要发达国家都先后建立了现代化的科研经费管理制度，尤其是间接成本管理制度，对促进发达国家科技创新和保持世界领先水平发挥了重要作用。以加拿大为例，间接成本制度于2003年被纳入国家创新战略体系，自实施以来在短期内为提升加拿大科研机构支配研究资源的能力、践行学术规范的能力、行政管理与服务的能力、知识成果转化与专利管理的能力等发挥了显著成效；从长期来看，间接成本制度能够满足与加拿大国家战略密切相关的研究事项的优先需要，提升科研机构研究环境的国际吸引力，有利于促进科研活动产出以及知识成果转化，对加拿大经济稳定增长和社会繁荣发展具有深远意义。

2.我国发展科研经费间接成本制度面临的主要问题

相较于主要发达国家比较成熟的间接成本制度，我国的科研经费间接成本制度尚在探索阶段，面临不少发展困境。具体而言，一是针对科研项目间接成本的概念不清，没有科学统一的核算方法；二是间接成本管理机构比较分散，呈碎片化，科研人员多头申请费用支出，资源配置存在重复浪费的情况；三是间接成本费用预算编制弹性不足，编制规划与科研活动不完全契合，难以实现使用的灵活高效性；四是间接成本费用内容设置不合理，比如科研劳务费偏低，而管理费偏高；五是对间接成本的使用缺少系统的评估机制和定期的检查核查机制，使用绩效不明确；六是在间接成本经费配置中存在马太效应，在兼顾效率与公平方面有待持续改进。这些问题导致我国科研经费管理制度对科研机构和人员的科研创新活动激励不足、宏观科技资源配置效率不高、科研成果转化率较低等问题，极大地阻碍了国家科学技术事业的快速发展。为此，本着开放发展的精神，积极学习和借鉴发达国家的科研经费管理模式和经验，对于提升我国科研经费管理水平和促进国家科技发展进步都具有重要的现实意义。

二、加拿大联邦科研经费间接成本制度的主要内容

1.独立、互嵌的经费治理结构

加拿大间接成本项目组织是一个半独立性的机构，其具体运作既独立于加拿大联邦政府三大资助委员会，又与三大资助委员会保持密切联系。负责间接成本项目管理、运作和执行的主要是三个组织，分别是项目机构秘书处(Tri-agency Institutional Programs Secretariat，简称TIPS)、项目管理委员会(Management Committee)和项目指导委员会(Steering Committee)。这三个组织分别负责项目微观、中观、宏观层面的管理与操作，共同构成一个金字塔形的治理结构。微观层面，项目机构秘书处负责间接成本项目的日常行政管理工作。具体工作内容包括：审核与确定间接成本项目申请机构的资格；计算和分配间接成本项目经费；为接受项目资助的研究机构提供建议和指导；收集和整理项目执行结果及财务状况的数据；管理项目的财务报告和绩效报告；执行项目的绩效管理和审计管理。中观层面，项目管理委员会负责项目执行的咨询和建议，其成员构成主要包括联邦政府三大资助委员会的副主席、科技创新与经济发展部以及卫生健康部的有关高级官员等，由此实现间接成本项目组织与其他相关机构的互嵌关系。项目管理委员会是间接成本项目组织的中间层级，承担着连接项目战略规划与项目策略执行的职责。宏观层面，项目指导委员会的成员构成主要包括联邦政府三大资助委员会的主席、科技创新与经济发展部副部长和卫生健康部副部长。项目指导委员会主要负责项目的战略规划与设计、确定项目的发展方向、全面监督项目的执行和评估等工作。其具体职责主要包括：在项目起始阶段指导和监控项目的启动；接收来自议会的项目年度预算报告；审议和修订资助额度的计算程式与申请机构的资格标准；确定项目绩效审计与绩效评估的内容与条件；商议项目的基础性和原则性修订，并向科技创新与经济发展部部长、卫生健康部部长提交修订案以获得联邦财政委员会和内阁的批准；负责三年一度的项目执行评估，并确定项目设计与执行的改进方向；负责六年一度的项目整体评估，并确定项目目标的实现程度。

4）工艺出水中因含有胡敏酸、富里酸类有机物以及可吸附有机卤代物等难生化降解的有机物，导致COD浓度很难低于300 mg/L。

在隶属结构上，项目机构秘书处对项目管理委员会负责并向其报告工作，项目管理委员会对项目指导委员会负责并向其报告工作，项目指导委员会对科技创新与经济发展部部长和卫生健康部部长负责并向其报告工作，科技创新与经济发展部部长和卫生健康部部长对联邦财政委员会负责并向其报告工作，联邦财政委员会对议会负责并报告工作。

2.系统完备的经费内容构成

(1)研究设施设备费。该项费用主要由四大类支出构成。一是更新和维护研究设施的支出，研究设施包括图书馆、实验室、网络中心、财务和技术等部门办公室、学术和行政等事务会议室。二是升级和维护研究设备的支出，具体包括辅助研究设施整体运作的空气、水质、电力设备和系统(例如空调、净水器、通风系统等)的维护和升级费用，但不包括购买计算机硬件、软件及软件许可的费用。三是日常运营支出，包括保管、安全、维护、租赁费用，研究场地和研究设备的资本规划费用、保险费，研究设备操作所需的各种原料费。相关原料如，核磁共振成像仪所需的制冷剂，发动机燃烧室所需的液氮、氩气、氧气，O型圈、HP和HT润滑脂和润滑剂、电池和蒸馏水的冷冻剂等。四是实验室、办公室和其他设施的技术支持支出，主要包括机构网站的创建、运营和维护的技术支持费用。

(2)研究资源费。该项费用主要由四大类支出构成。一是购买图书馆馆藏文献资料的支出，主要包括购买报刊、书籍、收藏品、网站许可权等所需的费用。二是更新电子信息资源支出，包括购买数据库、电子通信、信息技术和研究工具以及图书馆计算机硬件、软件和软件许可证等的支出。三是图书馆日常运营和管理支出，包括保管费、安全费、维护费、租赁和资本规划费，购买供图书馆专用的计算机、文件柜、复印机、扫描仪等设备的费用以及图书馆员薪酬。四是研究设备和工具的保险费。需要指出的是，研究资源费不包括尚处于试验中的各种研究资源的支出以及为特定的研究或教学活动而购买电脑硬件或软件的支出。

(3)管理和行政费。该项费用主要由六大类支出构成。一是用于研究项目申报的支出，主要是指协助完成项目申报和奖项申报的技术助理、项目助理、行政助理和办公秘书等人员的薪金和福利，以及项目申请过程中的会议支出。二是获取、维护和升级管理信息系统以用于项目跟踪、认证和申请奖项的支出，例如购买相关电脑硬件、软件和软件许可费。三是用于教职工和研发人员培训的支出，包括与人员专业技能发展相关的培训费、与人员专业技能发展相关的行政会议费(但不包括法规政策培训费用)等。四是人员费和工资税，主要指科研办公室、财务办公室、采购办公室等职员的薪酬和福利以及学生行政助理的劳务费(该劳务费不能从直接经费中发放)。五是用于财务管理和审计的支出。六是用于与研究相关的规划、推广以及公关的支出，如用于研究成果的出版、发布的费用以及国际合作的差旅费等。需要指出的是，管理和行政费不包括新职工招募费、奖学金(助学金)、研究(教学)津贴、学术会议费、科技期刊发表费等方面支出。

(4)监管和认证费。该项费用主要由六大类支出构成。一是用于学术研究监管机构的设立与运作的支出，主要包括学术伦理委员会成员的薪酬费及其参加会议的差旅费。二是用于教职工、研究和开发人员参加与其研究有关的安全健康、动物关怀、伦理审查、环境保护、处理辐射性和有生物危害性物质等方面培训的费用。三是用于对研究机构和研究人员的研究能力进行国际评审和认证的费用。四是用于升级和维护相关设施和设备以满足监管要求的支出。五是在动物关怀、处理危险物质和生物危害性材料过程中产生的技术性费用。六是购买用于培训的动物的费用(不包括购买研究用的动物的支出)。

(5)知识产权和知识动员费。该项费用主要由七大类支出构成。一是用于创设、扩大或维持技术转化办公室或其他类似部门的费用支出。二是用于申请发明专利的行政管理费用支出。三是用于技术认证的费用支出，例如在技术认证过程中产生的法律服务支出。四是用于管理和维持与专利成果转化相关的工业企业关系的费用支出。五是知识成果转化所需的孵化器或创立相关衍生公司的费用支出。六是用于知识成果转化相关活动的费用支出，如用于举办面向公众、企业的研讨会、讲座、洽谈会等的费用。七是制作营销教材所需的费用支出，如有关科学照片库、调查工具、统计包、数据集和数据库、软件、计算机模型和其他工具的资料费。

3.动态差异的经费补偿机制

目前，加拿大联邦政府主要有三大资助委员会，下设多种类型的科研资助项目，但并非每个项目都能够拥有相匹配的间接成本项目经费。三大资助委员会联合成立跨部门的高级评审委员会(Interagency Program Review Committee，简称IPRC)，IPRC每年都会对所有申报项目进行评审，依据国家战略、经费预算、社会需求等方面的标准确定进入“间接成本匹配池”的科研项目。③只有科研项目进入“间接成本匹配池”，其所属的研究机构才能初步具备申请间接成本资助的资格。而且，对于不同的研究机构坚持差异化原则。在额度计算中，IPRC将申请机构的直接经费数额划分成四个等级，每个等级按不同的比例配给间接成本经费。研究机构获得的直接经费越少，配套的间接经费比例就越高，反之越低。此举是为了将间接成本项目经费向规模较小的研究机构适度倾斜，提升它们的研究能力。计算资助额度的具体工作由TIPS独立完成，TIPS首先从三大资助委员会获取各个机构最近三个财政年度直接经费项目信息，然后依据计算公式计算出各个机构可申请的经费额度。

4.自主灵活的经费使用方式

在间接成本项目经费的使用方面，加拿大联邦政府赋予接受资助的研究机构充分的自主权和灵活性。一方面，受资助的研究机构需开设专项账户，保留账户所有的财务记录；另一方面，项目资金的使用只需在符合要求的设施设备、研究资源、行政管理、监管认证和成果转化的范围之内即可。为了提升科研经费的使用效率，研究机构可以将资金的使用权赋予一个人或是少数几个人行使；同时，在资金分配上，研究机构可与其附属院系、研究中心、附属医院等自主谈判，签订正式的经费分配协议。

5.宽严相济的经费评估审查机制

加拿大联邦政府为间接成本项目拨付巨额资金，故资金的使用也面临巨大的风险。为了促使项目顺利实现预期目标，同时规避各种可能的风险损失，加拿大联邦政府为项目设置了完善的评估机制，主要包括项目绩效评估和项目风险评估。

就项目绩效评估而言，加拿大联邦政府要求间接成本项目每年进行一次项目进展报告，完整呈现前一财政年度间接成本经费支出情况；每三年进行一次中期评估，判断项目的设计和执行是否存在不足，并提出改进方案，判断项目是否满足预期的短期目标；每六年进行一次综合评估，主要评价项目是否实现了预设的中期目标和最终目标。

就项目风险评估而言，联邦政府要求间接成本项目每年进行一次风险评估，以掌握项目环境的发展变化情况。风险评估由前后相继的三个环节构成：风险界定、风险评价、风险规避。风险分为三个等级：低风险，事件发生的可能性较小，对项目产生微弱的影响；中度风险，事件偶尔会发生，对项目产生中等的影响；高风险，事件会经常发生，对项目产生严重的影响。间接成本项目可能面临的风险有设计风险、目标风险、财务风险和法律风险等。

三、加拿大科研经费间接成本制度对我国科研经费管理的启示

第一，有必要整合分散的科研项目，探索设立专门、独立的间接成本管理机构。科研活动中间接成本的产生具有集合性，并非针对某一特定项目而存在。例如，目前在我国，由国家财政资助的科研项目主要有科技部的各类基金项目、国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目、教育部的各类基金项目，其间接成本的补偿基本都依据项目而设定相应的比例，这会导致资源配置重复和机构间资源分配不均衡等问题。而且，科研项目申报、运作与考核是一项复杂、烦琐的工程，需耗费大量人力、物力、时间等成本，若科研人员在项目申报阶段耗费过多的成本，无疑将造成巨大的浪费。因此，有必要整合国家财政资金资助的各类科研项目，根据每个科研机构年度获得的各类项目经费总额予以补偿相应额度的间接成本。加拿大科研经费间接成本制度的相关实践表明，间接成本及其管理机构的独立性以及以科研机构为单位进行项目资助，有利于实现科研项目直接成本管理与间接成本管理的分离，提高整体化补偿方案的执行效率，减轻科研人员的科研负担。

第二，创新补偿机制，提升资源配置效率。一是进行差异性补偿，兼顾公平与效率。间接成本制度应充分考虑研究的性质和研究机构的能力，实行差异化补偿，以期提升项目的效率性和公平性。例如：规定间接成本补偿项目申请须以科研机构为单位，且只有获得直接经费项目的机构才有申请间接成本项目资助的资格；资助额度实行累进制计算方式，研究机构获得的直接经费数额越多，其获得配套的间接成本经费的比例越低，反之则越高。这种配置模式有利于科研资源向承担社区教育、社区培训等基层应用性研究的中小研究机构流动，增强其研究能力，兼顾社会公平和资源均衡配置。二是进行动态性补偿，兼顾基础研究与热点研究。在间接成本的相关制度设计中，并非国家财政支持的所有直接经费项目都需要匹配间接成本项目资助，而是依据国家战略、经费预算、社会需求等标准对直接经费项目进行甄选和调整，选取其中的部分项目进行间接成本资助匹配。实行动态调整机制，有助于兼顾基础性研究和热点研究，促进国家科学技术研究体系的健康、均衡发展。

第三，强化风险防控，增强间接成本项目运作的安全性。首先，设计合理、科学的项目风险预判及规避机制。为此，一要细化研究机构资格和等级的评价认定标准，明确区分科研机构合格与不合格等级的评审标准，对于经评审不合格的机构，应限制其申请间接成本项目资助的资格；二要对申请间接成本资助的项目进行全面评估，综合考量其研究过程中可能受到的来自各方面的影响；三要强化项目申请报告、会计报告、结项报告等材料的填写和提交要求。其次，重视对项目运作过程中可能出现的财务风险的预判及规避，避免财务管理风险和项目资金的不合规使用。为此，一要督促研究机构在使用间接成本经费过程中严格遵守间接成本项目的要求及相关转移支付政策；二要完善项目的治理结构，加强项目的管理和指导；三要建立覆盖项目全过程的监督机制，使其贯穿项目申请、运作和结项的各个阶段。最后，建立健全相关法律风险防范机制，避免科研信息和隐私泄露。为此，需要强化研究机构及其人员有关信息安全的法律意识，并将保护信息和隐私的相关职责落实到具体的责任主体。

第四，推动信息公开，提高间接成本项目运作的透明度。间接成本项目的管理和运作始终保持信息公开和透明，是保证项目运作公平、公正的重要条件。为此，一要将申请机构的资格标准、资助额度计算公式、资助立项的机构名单和额度、纳入和排除“间接成本匹配池”的项目名录等信息均通过相关网站面向全社会进行公布，以接受社会公众的全面监督。二要建立和完善信息公开机制，如：在项目资助申请阶段，在相关网站上公布有关间接成本的详细界定标准、基金项目的介绍信息、拟受资助的机构及其附属组织的详细信息、拟受资助的机构使用间接成本项目经费的计划以及预设的绩效考核目标；在项目资助运作阶段，及时公布受资助机构有关项目运作和目标完成的宣传、交流和互动信息；在资助项目的验收阶段，向全社会如实公布项目绩效目标完成情况和专家团队对项目的评估报告。

注释

①《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-08/13/content_5631102.htm，2021年8月13日。②阿儒涵、李铭禄、杨国梁：《大学科研项目间接成本率的影响因素分析》，《中国科学基金》2017年第3期。③IPRC的人员组成包括：三大资助委员会的副主席，卓越研究中心网络(Networks of Centres of Excellence，简称NCE)秘书处秘书长，负责三大资助委员会项目数据整合的主管，三大机构秘书处的高级主管。IPRC的职责是确保研究项目被纳入或被排除出“间接成本匹配池”的决策是一贯的、透明的、合理的，具体包括评审现有项目，确保它们进入或排除于资金池是合理的；评审新项目，决定它们能否被纳入资金池，以及是整体纳入还是部分纳入。