“放管服”改革视域下地方营商环境优化逻辑*——基于B市企业满意度问卷调查的实证分析

程 波 辉

一、问题的提出

深化“放管服”改革与优化营商环境是当前我国全面深化改革的重要目标和任务。近些年来，我国出台了包括《优化营商环境条例》《外商投资法》等政策法规，并自2013年开始先后召开了9次“放管服”改革电视电话会议，从政策规范的角度对我国地方“放管服”改革与营商环境优化工作给予指导。“十四五”规划纲要进一步明确指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度，持续优化市场化法治化国际化营商环境。”①党的十八大以来，全国各地贯彻落实中央精神，如火如荼地推进“放管服”改革，产生了许多创新做法。由于坚持不懈的努力，我国营商环境质量不断提升，在全球营商环境排名中由2017年的第78位、2018年的第46位，上升到2019年的第31位。从整体角度来审视，这些改革和创新遵循了怎样的逻辑路径？即如何通过“放管服”改革推进营商环境优化工作？是放、管、服单兵突进，各自与营商环境优化加以结合？还是协同推进，一体化与营商环境优化进行结合？抑或说这三者是有先后次序的？如以“简政放权”改革为突破口来推进营商环境优化工作，或者以“优化服务”改革为先导来推进营商环境优化工作？这些问题急需我们在理论层面上加以解答，以增强改革的持续性和驱动力。

迄今为止，学术界关于“放管服”改革与优化营商环境的研究主要涉及以下三个方面。

其一，关于“放管服”改革对营商环境的影响研究。专家学者主要从实证层面探讨简政放权、放管结合、优化服务对营商环境的效应。一是简政放权对营商环境的影响。学者们选取的分析对象主要是审批权或审批制度改革，他们认为审批权的清理、精简、下放对于推进营商环境优化具有重要的功效。如有研究者提出，行政审批中心能够显著提高营商便利度。②有研究者认为，许可服务大厅明显提升了营商环境质量。③二是放管结合对营商环境的影响。学者们主要分析政府监管或管制对营商环境产生的不同效应。如Kim等通过实证研究发现，一定限度内的政府管制有利于维持市场秩序和提升公共治理水平，为私营部门投资营造良好的环境。④但也有研究者提出，加强政府管制会增加企业遵从法定程序的时间和成本，并为政府官员留下寻租空间，滋生腐败，从而恶化营商环境。市场准入管制不仅会增加企业经营的隐性成本，而且还会降低市场内部竞争。⑤三是优化服务对营商环境的影响。学界主要以政务服务为解释变量，分析其对营商环境的影响效果。如有研究者认为，政务中心建设有力地提升了民营企业对于营商环境的评价。⑥有论者指出，进一步的“放管服”改革和营商环境建设需要推动政务服务实现“线上+线下”的全面融合模式，通过“互联网+”实现政务服务提质增效。⑦当然，也有研究者认为，政府效率与营商环境的影响是相互的。⑧总体上看，该方面的研究结论大体一致，即认为优化服务对营商环境具有正向功效。

其二，关于营商环境满意度研究。基于税收“放管服”改革的纳税人营商环境满意度研究结果表明，税收“放管服”改革对提升纳税人营商环境满意度具有正向作用，其中优化服务对提升纳税人满意度影响最大。⑨基于供需关系的营商环境满意度研究认为，供不应求、供需失效、供需不匹配等是降低企业满意度的重要原因。⑩

其三，关于营商环境指标体系研究。这一研究角度主要涉及不同领域、不同区域的营商环境指标体系研究。从不同领域来看，有学者指出，纳税营商环境除了纳税申报系统的优化、申报流程以及税制的简化、企业实际税收负担、退税事项以及税收争议处理等指标外，还应包括税收优惠、时间成本、各国国情差异、中介市场发展程度、企业家自身素质差异等指标。有研究者认为，保险业营商环境应以政策维度、法治维度、诚信维度、投资/经营维度、人才维度、税费维度、认知维度和舆情维度等作为基本指标。有研究者认为，系统的法治化营商环境应以市场环境、法律环境、生态环境、软环境等4个指标作为一级指标。也有研究者把法规政策制定环境、依法行政环境、司法环境、信用环境、社会环境等作为基本指标。从市场主体主观感知的角度考察，有研究者认为，整体感知、政务环境感知、要素环境感知是设计营商环境指标体系的基本维度。从不同区域来看，主要包括全球、省级、市级三个区域的营商环境指标体系研究。全球营商环境指标体系构建方面，典型的有SMILE指数，即社会环境(Society Environment)、市场环境(Market Environment)、创融环境(Innovation & Finance Environment)、法制环境(Legal Environment)与政务效率(Efficiency of Administrative Environment)。有学者认为，我国营商环境评价体系应涵盖政治军事、经济金融、社会文化和自然生态等全部领域。省级营商环境指标体系构建方面，有学者提出应以市场、政务、法律政策、人文四个维度作为一级指标。有研究者把市场发展环境、政策政务环境、科技创新环境作为省级营商环境评价的基本指标。市级营商环境指标体系构建方面，有研究者把其概括为“投资的热度—法治的力度—人才的满意度—创新的活跃度—‘国际+’的高度”五个方面。此外，还有“企业选择期—企业进入期—企业成长期—企业成熟期—企业展望期”等“五维度说”；“政府效率—人力资源—金融服务—公共服务—市场环境—创新环境”等“六维度说”；等等。

综上所述，在“放管服”改革与营商环境的影响关系、营商环境满意度、营商环境指标体系等三个方面的既有研究比较丰富。但是，这些研究仍存在两方面明显不足：一是关于“放管服”改革如何推进营商环境优化的内在逻辑缺乏探讨或研究不足，二是基于“放管服”改革的营商环境指标体系缺失。鉴于此，本研究在问卷调查的基础上，对企业营商环境满意度进行测评，进而推导出“放管服”改革视域下地方营商环境优化的逻辑路径。

二、“放管服”改革与营商环境优化：一个理论阐释

作为市场经济的参与主体之一，政府对营商环境的优劣具有重要影响，优化营商环境离不开政府的作用。“在当前我国经济发展过程中，政府在维护市场规则和秩序、提供公共产品和服务中仍然扮演着重要角色，但同时，要减少政府对经济领域的直接干预，通过进一步实行简政放权……降低企业经营过程中的制度成本。”优化营商环境与“放管服”改革紧密相关，两者相互促进，共同推进全面深化改革目标的实现。下面，笔者分别对放、管、服与营商环境优化的关系机理进行学理阐述，据此建立“放管服”改革视域下营商环境优化的分析框架。

如此精辟详尽地突出儒学教育与儒家教化在治国理民国家生活中的重要性，在汉晋并不多见，在三国西晋更是绝无仅有。因而东晋时儒学教育被放在人伦正以天下定的政治、社会高度，凸显了江左君臣对三国以来名法政治的理性反思。

1.简政放权与营商环境优化

确保简政放权到位是优化营商环境的根本保证。“经济管理权限的下放不仅可以减少企业投资和经营的审批程序和管制成本，还有利于发挥地方政府的信息优势，提高政府的政策质量和服务效率。”值得注意的是，简政放权并非简单地指行政权力转移，而是一种能使权力行使主体、权力实质与载体发生根本改变的行政权力变更，进而可以使企业掌握和拥有市场准入权和商品定价权等更多权限。行政审批的统包统揽、繁杂耗时，市场监管的机构掣肘、“九龙治水”等问题，根源就在于简政放权不到位——避实就虚，不对等——权责失衡，结果导致企业开办难、许可办理难、获得电力难、办理破产难等现象和问题层出不穷，徒增市场主体投资创业成本。因此，简政放权与营商环境优化具有密切的关联，政府必须减少直接市场干预，向市场与社会(中介组织)进行合理的放权，在法律制度的范围内赋予企业更多的自由和权力，更大程度地激发企业的创造力和社会活力。从可观测的角度来看，简政放权改革下的营商环境评估指标可从突出市场本位、削减前置审批、审批权下放等方面进行综合考察。

2.放管结合与营商环境优化

加强政府事中事后的监管是优化营商环境的核心内容。“‘放权’不是‘不管’，而是政府不该管的不要去管，该管的要有效地管起来。”政府部门的放管结合与优化营商环境具有显著的关联。放管结合改革可以有效提升企业经营绩效。研究表明，强化管理并不会降低纳税人对营商环境的满意程度，相反，它对提升纳税人满意度还有一定的促进作用。因此，政府要“创新完善监管体系，着力为各类市场主体营造公平竞争环境，使市场活而有序”，做到“放权之后切实履行好监管职能，创新监管手段和方式，把应该由政府监管的事项管住管好，实现科学、公正和有效监管，建立现代监管型政府”。从可观测的角度来看，放管结合改革下的营商环境评估指标可从政府监管的规则和标准、监管手段和方式、监管制度创新等方面进行综合考察。

3.优化服务与营商环境优化

优化服务是营商环境建设的出发点和归宿。政府服务水平的高低直接影响企业对营商环境的实际感受和满意度，亦即改善和优化营商环境要求政府必须着力增强政务服务效率和质量，降低企业制度性交易成本，为市场主体营造良好的市场环境。政府只有在优化营商环境的过程中注重服务效率的提高和服务质量的保障，才能真正成为让企业满意的服务型政府。当前，各级政府尤其是基层政务部门必须清醒地认识到，“优化服务不再满足于命令式的‘端菜’服务，而更多由公众‘点菜’，提供‘菜单式’服务，并以公众满意不满意、受益不受益作为检验服务成效的根本标准”。因此，在优化营商环境过程中，国家工作人员必须“坚持以人民为中心的发展和服务理念，强化服务意识，重视从企业公众角度而不是从政府自身角度考虑问题”，提供更加公平便捷可及的服务，使人民群众有更多获得感和幸福感。从可观测的角度来看，优化服务改革下的营商环境评估指标可从政务服务的信息化、网络化、流程化、高效化等方面进行综合考察。

三、“放管服”改革推进营商环境优化的内在逻辑：基于B市企业满意度问卷调查

为了洞察和透析“放管服”改革视域下地方营商环境优化逻辑，本着“营商环境好不好，市场主体说了算”的判断标准，本文运用满意度测评的方法，对B市企业营商环境满意度进行问卷调查，并对数据结果进行合理的推导，从中归纳出“放管服”改革推进营商环境优化的内在逻辑。

1.调查问卷设计

依据前述“放管服”改革视域下营商环境评估指标的综合考察以及《优化营商环境条例》相关条款，借鉴既有关于营商环境指标体系的研究，经与营商环境、“放管服”改革等相关研究领域的专家多次讨论和修改，笔者最终确定了一个包含简政放权、放管结合、优化服务3个1级指标和27个2级指标的营商环境评估指标体系。其中，简政放权包括简化企业注销流程、落实减税降费政策、行政许可清单管理、投资审批制度改革、保障企业经营自主权、中小投资者权益保护、保障平等市场准入、解决融资难融资贵、市场主体产权保护等9个2级指标，放管结合包括“互联网+监管”、“双随机、一公开”监管、信用监管、行政执法公示、记录和审核制度、依法实施监管、同一检查对象的多个检查事项的合并或者纳入跨部门联合抽查、推广运用非强制性的行政执法手段、包容审慎监管、统一、简明易行的监管规则和标准等9个2级指标，优化服务包括政务服务事项“一网通办”、一站式服务、当场办结、一次办结、限时办结制度、证明事项清单管理、优化简化通关流程、优化简化通关流程、不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理、精简办税资料和流程、便利畅通的投诉与举报渠道、法定行政审批中介服务等9个2级指标。

遵循真实性、可行性和科学性等原则，笔者先设计了初始问卷，经过预调研和不断修正后形成正式问卷。问卷主要包括两部分内容：第一部分是调查对象对B市营商环境满意度的总体情况；第二部分采用李克特五级量表形式，测量企业对简政放权、放管结合、优化服务三个维度下的各项指标的具体满意度。为保证数据的真实有效，问卷采取了匿名发放的形式，样本覆盖了B市内各类型的企业，调查对象涉及企业法人代表、高中基层管理者及普通员工等。此次调查共发放250份问卷，对回收的问卷运用SPSS软件进行结果分析和汇总处理，并通过进一步审核校验及删除无效问卷后，最终获得有效问卷238份。

2.实证分析及研究发现

问卷调查结果显示，B市企业营商环境满意度总体较高。选择“非常满意”(22.69%)、“满意”(30.25%)和“基本满意”(18.91%)的占比最多，合计为71.85%。选择“不满意”的占比为24.37%，仅有3.78%的调查对象选择了“非常不满意”。此外，约75%的调查对象认为与“放管服”改革实施之前相比，B市的营商环境有明显好转。73%的调查对象认为B市政府足够重视营商环境建设并在不断提升营商环境水平。为了具体测量B市企业人员对营商环境的满意度，各级指标分数按照以下公式转化为百分制：满意度得分=(非常不满意个数×0+不满意个数×25+基本满意个数×50+满意个数×75+非常满意个数×100)÷总有效个数。以下的研究发现是对具体调查数据加以分析的结果。

其一，地方营商环境遵循“服、管、放”的优化逻辑。对三个维度的指标体系进行均值计算可以发现，企业对优化服务最为满意，均值为78.05；对放管结合次之，均值为59.38；而对简政放权的满意度最低，均值为55.83。这就表明，地方政府通过“放管服”改革推进营商环境优化并没有遵循原有的建设逻辑：简政放权→放管结合→优化服务，而是遵循“优化服务→放管结合→简政放权”路径。实际上，地方政府一开始把重点放在相对容易操作的优化服务方面，尽快显现贯彻落实国家政策的成效，而把相对难啃的简政放权置后，减少改革的阻力。因此，从直观和感知的角度，企业会对优化服务指标的满意度偏高，而对简政放权指标的满意度偏低。

其二，技术赋能促进地方营商环境优化提质增效。技术赋能在营商环境优化中发挥先导作用。所谓“技术赋能”，就是指“运用先进的技术手段，通过技术扩散、场景改造和提供平台等方式，赋予个人和组织行动能力”。本文的技术赋能就是指通过现代技术如大数据、云计算、物联网、人工智能等赋予政府优化营商环境的能力。在三个维度的指标体系中，包含技术赋能的指标得分普遍较高。在优化服务的各项指标中，得分排名前三的指标如政务服务事项“一网通办”(得分95.38)、一站式服务(得分93.70)以及当场办结、一次办结、限时办结制度(得分91.60)等都与网络化、信息化技术有关。在放管结合指标中，得分排名前三的指标如“互联网+监管”(得分89.29)、“双随机、一公开”监管(得分85.61)、信用监管(得分83.82)等也都与技术密切相关。即使在整体得分偏低的简政放权指标中，得分排名第一的“简化企业注销流程”(得分86.76)与排名第三的“行政许可清单管理”(得分73.53)两项指标也包含技术元素。据此可以推断：无论是优化服务，还是放管结合，抑或是简政放权，地方政府都充分发挥了技术赋能的作用，运用技术突破改革的阻力和障碍，为促进营商环境优化取得先机。

其三，制度创新保障地方营商环境持续优化升级。制度创新在营商环境优化发挥基础保障作用。优化营商环境的本质就是变革政府制度性安排，使企业等市场主体投资创业、经营许可等活动更加便捷，更少承担各类制度性交易成本。在三个维度得分偏高的各指标中，目前国家和地方出台或制定了相对完善的制度、机制或标准体系，如当场办结、一次办结、限时办结制度，信用监管，“双随机、一公开”监管，行政许可清单管理等，得分都在70分以上，充分发挥了制度创新在营商环境持续优化升级中的保障作用。可见，制度创新是保障营商环境持续优化升级并取得成效的重要途径。提升营商环境质量和水平，增强企业满意度，加强营商环境优化的相关制度创新是核心和基础。

其四，权力规制确保地方营商环境优化目标得以根本实现。权力规制在营商环境优化中发挥关键作用。权力规制是对规制者的规制，即对政府权力的限制与规范。在三个维度的指标体系中，包含权力元素的指标得分普遍偏低，集中体现为权力弹性对营商环境优化的阻挠和抗拒。所谓权力弹性，就是指政府在营商环境优化中不规范甚至违法使用权力。在简政放权的指标中，得分排名靠后的三项指标即市场主体产权保护、解决融资难融资贵、中小投资者权益保护(得分48.95)都与权力弹性密切相关。由于政府权力弹性，市场主体的财产和企业经营者个人财产很难得到保护，民营企业、中小企业很难获得金融机构的信贷投放，中小投资者的知情权、参与权等权益较难得到保障。在放管结合的指标中，得分排名靠后的指标如统一、简明易行的监管规则和标准、包容审慎监管、推广运用非强制性的行政执法手段(得分40.76)等之所以得分偏低，大都与权力弹性有关，即政府不肯缩减或下放手中的权力，仍想通过复杂的监管规则和较高的监管标准、严格的监管措施、强制性执法手段等把控监管权。在优化服务的指标中，得分最低的法定行政审批中介服务指标(51.16分)也是权力弹性导致的结果。因为政府不肯真正下放手中权力，“红顶中介”难以消除，所以清理、规范行政审批中介服务事项变得困难。故而，消除权力弹性，加强权力规制十分关键。唯其如此，地方营商环境优化目标才能根本实现。

四、技术赋能—制度创新—权力规制：一个逻辑路径

基于上述的理论阐释与实证分析，本研究初步得出了一个“放管服”改革视域下地方营商环境优化的逻辑路径，即“技术赋能—制度创新—权力规制”关系框架，即以技术赋能作为营商环境优化的催化剂或突破口，以制度创新作为营商环境优化的保障条件或基础，以权力规制作为营商环境优化目标实现的根本保证。该逻辑框架主要包括以下三层含义。

其一，“放管服”改革视域下地方营商环境优化的总路径是“技术赋能→制度创新→权力规制”。具体来说，在优化地方营商环境时，遵循先易后难的改革取向，首先从技术层面获得突破，规避改革的阻力，然后创立相应的制度巩固技术成果，最后在技术和制度的加持下，水到渠成地攻克最难啃的权力弹性，对权力加以规范和管制。

其二，“放管服”改革视域下地方营商环境优化的分路径是对技术赋能、制度创新、权力规制指导下的“放、管、服”改革任务进行重要性排序。技术赋能下的改革任务取“服、管、放”的次序，优先加强政务服务的技术赋能，然后对技术要求比较强的放管结合改革加以推进，最后进行简政放权改革；制度创新下的改革任务取“管、服、放”的次序，优先加强政府监管制度的改革与创新，然后对政务服务制度加以改革与创新，最后是从制度创新层面规制政府权力；权力规制下的改革任务取“放、管、服”的次序，优先加强简政放权改革，然后对政府权力干预或弹性比较多的市场监管领域进行改革，最后是规制政务服务领域的权力弹性。

其三，“放管服”改革视域下地方营商环境优化的实例展示。主要是对技术赋能、制度创新、权力规制中比较突出的改革成效或难点痛点问题进行列举，据此引导地方营商环境优化工作的具体方向。如政务服务事项“一网通办”、当场办结、一次办结、限时办结制度、“互联网+监管”、信用监管、“双随机、一公开”监管等在取得成效的基础上应继续深化改革，而包容审慎监管、市场主体产权保护、解决融资难融资贵、中小投资者权益保护、法定行政审批中介服务等改革的难点痛点领域，则需要地方政府着力加以应对和解决。当然，该逻辑框架是否适合其他地方的营商环境优化实践还需进一步检验，这正是我们未来研究的方向。

注释

①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，《人民日报》2021年3月13日。②廖福崇：《“放管服”改革、行政审批与营商环境——来自企业调查的经验证据》，《公共管理与政策评论》2019年第6期。③廖福崇：《审批制度改革优化了城市营商环境吗？——基于民营企业家“忙里又忙外”的实证分析》，《公共管理学报》2020年第1期。④Kim D H , Wu Y C , Lin S C. Heterogeneity in the Effects of Government Size and Governance on Economic Growth.EconomicModelling. 2018, Vol.68, Jan.,pp.205-216.⑤明秀南、阎虹戎、冼国明：《对外直接投资对企业创新的影响分析》，《南方经济》2019年第8期。⑥廖福崇：《“放管服”改革优化了营商环境吗?——基于6144家民营企业数据的统计分析》 ，《当代经济管理》2020年第7期。⑦廖福崇：《“互联网+政务服务”优化了营商环境吗？——基于31省的模糊集定性比较分析》，《电子政务》2020年第12期。⑧唐天伟：《我国政府效率与营商环境的趋同性及作用机理》，《中国高校社会科学》2021年第1期。⑨周振超、蒋琪、彭华伟：《税收“放管服”改革视域下纳税人营商环境满意度》，《重庆社会科学》2020年第4期。⑩李文彬、陈晓绚：《供需关系视角下的营商环境满意度分析——源自广东省的探索性调查》，《广东行政学院学报》2020年第3期。李成、施文泼：《世界银行纳税营商环境指标体系研究》，《厦门大学学报》(哲学社会科学版)2020年第5期。南京大学课题组、孙武军、徐乐：《我国保险业营商环境评价体系构建——基于江苏省的应用分析》，《保险研究》2020年第5期。冯烨：《法治化营商环境评估指标体系构建》，《理论探索》2020年第2期。谢红星：《法治化营商环境的证成、评价与进路——从理论逻辑到制度展开》，《学习与实践》2019年第11期。娄成武、张国勇：《基于市场主体主观感知的营商环境评估框架构建——兼评世界银行营商环境评估模式》，《当代经济管理》2018年第6期。刘江会、黄国妍、鲍晓晔：《顶级“全球城市”营商环境的比较研究——基于SMILE指数的分析》，《学习与探索》2019年第8期。杨枝煌、刘泽黎、李斐：《构建有中国特色的营商环境评价体系》，《国际经济合作》2020年第5期。张三保、康璧成、张志学：《中国省份营商环境评价：指标体系与量化分析》，《经济管理》2020年第4期。杨涛：《营商环境评价指标体系构建研究——基于鲁苏浙粤四省的比较分析》，《商业经济研究》2015年第13期。吴思康：《深圳营商环境评估的五个维度及优势分析》，《人民论坛》2019年第28期。刘帷韬：《我国国家中心城市营商环境评价》，《中国流通经济》2020年第9期。李志军、张世国、李逸飞、单珊：《中国城市营商环境评价及有关建议》，《江苏社会科学》2019年第2期。李成顺：《充分发挥政府在优化营商环境中的重要作用》，《技术经济》2020年第4期。孙群力、陈海林：《我国地区营商环境的决定因素、影响效应和评价指数——基于MIMIC模型的研究》，《财政研究》2020年第6期。郑浩生、李东坤：《省以下分权改革促进地方基本公共服务供给吗?——来自四川省“扩权强县”改革的经验证据》，《公共管理学报》2016年第4期。赵光勇、辛斯童、罗梁波：《“放管服”改革：政府承诺与技术倒逼——浙江“最多跑一次”改革的考察》，《甘肃行政学院学报》2018年第3期。解安、杨峰：《“放、管、服”改革的经验启示及路径优化》，《中国行政管理》2018年第5期。陈水生：《国家治理现代化视角下的“放管服”改革：动力机制、运作逻辑与未来展望》，《政治学研究》2020年第4期。程波辉、彭向刚：《两种政府模式下的“放管服”改革比较》，《行政论坛》2019年第6期。沈荣华：《推进“放管服”改革：内涵、作用和走向》，《中国行政管理》2019年第7期。王丹、刘祖云：《乡村“技术赋能”：内涵、动力及其边界》，《华中农业大学学报》(社会科学版)2020年第3期。