新时代制度环境激励基层干部干事创业的微观逻辑

谭新雨, 吴维旭

(1. 华东理工大学 社会与公共管理学院, 上海 200237; 2. 清华大学 公共管理学院, 北京 100084)

一、问题的提出

习近平总书记指出,努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍,激励干部干事创业、担当作为[1]。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》也呼吁广大党员干部在新时代干事创业。新时代基层干部干事创业何以如此重要?他们身处深化改革第一线和改革发展最前沿,能敏锐地感受到改革创新顶层设计在基层“探索落地”中的现实瓶颈[2],能敏锐地捕捉本地发展所需、民心所盼,可有效弥补顶层政策设计和群众现实需求的差距[3],没有广大基层干部的积极性和执行力,再好的政策举措也将落空。

改革开放40余年里、全面深化改革时代浪潮中都不乏基层改革先锋,但仍有部分基层干部面临复杂改革环境呈现畏难情绪及职业倦怠[4],出现避责怠政、为官不为的不良作风[5],这严重影响改革顶层设计在基层的有效落实及群众“三感”的显著提升。于是,需探索如何打造干事创业导向制度环境来更大程度激发基层干部的干事创业热情。

围绕是否应鼓励基层干部干事创业存在截然相反的两种观点:持“自下而上”研究路径的学者基于美国、加拿大、澳大利亚等国的实证调查指出,基层干部对一线工作具有更专业的认识,比中高层公务员更富干事创业精神,是推动政府创新的主力[6],理应由他们进行政策规则重释来满足群众利益诉求和提升基层政府能力[7]。苗青等更是在中国背景下检验了企业家型领导、公共服务动机对基层干部创新的激励效果[8]。持“自上而下”研究路径的学者则认为,在僵化的官僚体制中,基层干部充满思维惯性与行为惰性,难有干事创业精神,并且,他们认为基层干部干事创业容易招致政策失败、权力滥用、徇私舞弊乃至腐败,反而应通过规则、问责来对他们进行控制与约束[9]。

在高权力距离、集体主义文化盛行的政府部门,科层制组织中固有的规章制度、繁文缛节、等级控制、风险规避文化会抑制基层干部的干事创业精神[10]。此时,“鼓励试错、包容失败”文化会鼓舞他们干事创业[11]。作为政府部门中关键主体----领导,他们的风格(变革型领导风格、企业家型领导风格)乃至与下属的关系直接影响基层干部的干事创业精神。不仅如此,公共服务动机也是基层干部干事创业的重要动力[12]。已有研究已从组织层面、个体层面探讨基层干部干事创业的影响因素,但并未从制度环境视角切入研究基层干部干事创业的生成逻辑。而制度环境恰能反映政府的科层制特征、组织氛围、任务环境及关键利益相关者(领导)的综合影响,由此,基层干部的干事创业精神离不开制度环境的塑造。

新时代制度环境正由综治维稳导向转向干事创业导向, 这能否打破科层制的等级束缚、扭转基层干部的风险规避偏好, 打开他们干事创业的“机会窗口”? 本研究基于新时代制度环境探讨基层干部的干事创业精神。 根据自我决定理论, 基层干部的行为、态度不仅受制度环境塑造的控制性动机(外在调节、内摄调节)影响, 还受公共服务动机驱动下自主性动机(认同调节、整合调节)影响[14], 这也契合新时代基层干部的行动情境。 于是,提出研究问题:新时代制度环境如何激励基层干部干事创业? 公共服务动机如何影响新时代制度环境对基层干部干事创业精神的激励效果?

二、理论逻辑与概念模型

新公共管理理论浪潮中逐渐兴起的政府部门企业家精神恰能契合基层干部干事创业精神的内涵[15]。于是,本研究通过将这一概念在全面深化改革工作场景中进行科学界定和情境优化来阐释基层干部的干事创业精神,即冒险(愿意并能够承担风险责任)、创新(思考新想法和试验新方法)、先动(通过创新凸显卓尔不群)。

1. 新时代制度环境:从综治维稳导向转向干事创业导向

根据新制度主义理论,制度环境对基层干部的影响归结为规制、规范、认知三个维度[16]。

第一,规制维度。新时代各级政府出台基于经济待遇与职业晋升的激励性规范和基于目标责任制与干部问责制的约束性规范。各级政府基于干部考核机制、容错纠错机制,通过出台一系列激励性规范(如《关于建立党员干部改革创新容错免责和不为乱为追责问责机制的实施意见》)为敢担当、善作为的基层干部撑腰鼓劲、卸包袱,激励他们的干事创业精神,引导基层干部向“干事创业型干部”方向发展。尤其是,各级政府将政策创新执行纳入官员的绩效考核与职业晋升中,借助“晋升锦标赛”激发基层干部的干事创业精神。同时,基于“压力型体制”(懒政问责机制和监管巡察体系)设计约束性规范来治理基层干部“不作为”现象。各级地方政府更是构建干部担当作为的量化预警机制(如《为官不为干部问责暂行办法》)。

第二,规范维度。基层干部面临双向负责情境:对上级负责和对群众负责。随着新时代全面深化改革的不断推进,在创新压力逐层传递和改革任务分级发包的运行逻辑下,基层干部面临上级传递的政策执行新要求和改革政策新内容,此时,需要他们大力发扬干事创业精神。此外,上级的目标责任制和定期监管巡察也促使他们发挥干事创业精神,实现政策执行的规则重释和改革政策的“落地”探索。各级政府明确要打造让人民群众满意的模范机关,并定期举办“人民满意的公务员”等评比活动,使基层干部在政策执行时更注重回应群众的利益诉求,并促使他们通过发挥干事创业精神来缩小改革政策内容与本地实际的现实差距。

第三,认知维度。新时代政府部门以推进基层党组织建设和加强改革典型宣传两种机制来塑造基层干部干事创业的角色认知。一方面,政府部门通过夯实基层党建中干部教育培训来塑造基层干部的职业精神和职业能力,如为基层干部建立问题解决方案的“参照系”以及引导基层干部树立干事创业的价值观、态度、动机;另一方面,政府注重打造“同行最佳实践”,以“全国基层改革创新典型”的宣传与弘扬、对干事创业基层干部大胆任用与破格提拔,塑造基层干部干事创业的角色认知乃至角色压力。

2. 新时代制度环境对基层干部干事创业精神的影响机制

制度环境对基层干部态度、行为的影响以制度压力(规制、规范、认知)形式体现。

(1) 新时代规制压力对基层干部干事创业精神的影响

规制压力源于依托纵向发包逻辑的制度约束和嵌入横向竞争逻辑的制度激励。根据自我决定理论,规制压力会以外部调节形式(外部压力)来激励基层干部干事创业[17],如他们干事创业是出于“争绩效获提拔”“迎监管避问责”。

制度约束通过规范性权威予以实现,以规则制定、行为监管与奖惩的形式对基层干部提出干事创业的指令要求,并将其与基层干部思想及行为合法性(合规性)、物质性及发展性资源的获取度紧密相连[18],使基层干部意识到干事创业型干部符合新时代职业规范,促使他们发扬干事创业精神。新时代,各级政府以政治压力逐层复制和行政任务分级发包的形式将改革任务下派给基层干部,并依托目标责任制和监督巡察制来强化对其政策执行过程中的问责与监管[19],面临新型政策内容或执行规则,基层干部需发挥先动精神,以寻求政策创新的“机会窗”[15]。为提高改革政策与本地现实的契合度,基层干部需要发挥冒险精神,识别政策问题和寻求解决方案[15]。

制度激励指政府部门运用基于物质激励和职业晋升的“强激励结构”塑造基层干部的干事创业精神[18]。新时代各级政府为更出色地完成改革任务、赢得同级竞争优势,不断强化绩效考核信息在干部管理中的运用,并将干事创业纳入到绩效考核及职业晋升体系中[20]。于是,基层干部为获得绩效考核的正向激励而敢为人先、勇挑重担、善于创新,并且,他们的干事创业精神会随职业晋升潜力和物质激励的可获得性持续得到强化[18]。此外,各级政府着力打造的容错纠错机制一定程度上会扭转基层干部的风险规避偏好,促进他们发挥干事创业精神。因此,新时代制度环境会以规制压力形式激励基层干部干事创业。据此,本研究提出假设H1:新时代规制压力正向影响基层干部的干事创业精神,包括正向影响基层干部的创新精神(H1a)、冒险精神(H1b)、先动精神(H1c)。

(2) 新时代规范压力对基层干部干事创业精神的影响

规范压力指基层干部从事特定行为时,关键利益相关者的规范、标准和期望对其行为决策产生的影响[21]。对上级负责和对群众负责的双向负责逻辑是基层干部的核心价值规范,这成为塑造他们干事创业精神的核心规范压力。根据自我决定理论,规范压力以内摄调节形式激发基层干部的干事创业精神,如他们干事创业是出于“在其位不谋其政”的内疚和自责。

上级组织(领导)向基层干部发包改革任务,并借助目标责任制和监管巡察体系确保他们能贯彻落实,但是,基层干部在执行一系列改革政策(新型政策内容或执行规则)过程中难免陷入“模糊—冲突”困境,如遭遇亟需处置的政策兼容性问题,却又难以及时、有效地得到上级的详细指示[22]。此时,就需要他们发挥干事创业精神:以先动精神寻求政策问题或规则缺陷,以创新精神重释政策执行规则,以冒险精神来实现政策“变通式执行”[23]。同时,鉴于上级单位(领导)在政府组织规范/氛围塑造中的关键作用,他们在组织战略决策、管理理念方面呈现的授权控制、鼓励创新导向,无疑会鼓舞广大基层干部干事创业。

群众的多元化利益诉求是基层干部政策执行的重要着力点。基层干部在改革政策执行过程中,难免遇到群众反馈的改革问题或利益诉求,此时,需要他们发挥干事创业精神,细化改革任务或优化执行方式[15],从而实现改革顶层设计与本地群众诉求的完美契合[3]。据此,本研究提出假设H2:新时代规范压力正向影响基层干部的干事创业精神,包括正向影响基层干部的创新精神(H2a)、冒险精神(H2b)、先动精神(H2c)。

(3) 新时代认知压力对基层干部干事创业精神的影响

认知压力指个体的态度、行为会受到上级或同级压力影响,他们会主动去模仿“同行最佳实践”,以回应外部环境的不确定性及保持自己在组织内的竞争力。基层干部身处科层制组织的最底端,受控力度随科层下沉而弱化,此时,基于领导示范效应和“同行最佳实践”建立的行为自觉性对其行为的影响更加奏效[24]。此外,认知压力将借助同级竞争的进阶逻辑发挥作用,成为新时代塑造基层干部干事创业角色认知的重要途径[25]。

新时代,各级政府凭借“中国基层改革创新奖”等活动在基层干部中树立一批“干事创业先进典型”,进而激发基层干部的干事创业精神[26]:一方面,“同行最佳实践”为基层干部构建政策问题识别、解决方案探索、执行规则重构的“参照系”[25],使其拥有干事创业的知识资源基础;另一方面,各级政府以“同行最佳实践”引导基层干部的价值观、态度、动机,激发他们为改革宏伟目标而干事创业的热情[25]。根据社会认知理论的观察角色模型框架,干事创业型干部成为新时代中国基层干部的角色模型。若领导和同事能凭借敢担当、善作为获得职位升迁或绩效奖励,会促使基层干部形成干事创业才是新时代优秀基层干部的职业角色认知,进而激发他们的干事创业精神。此外,受政府部门集体主义文化影响,个体倾向于与组织内多数成员保持一致,于是,当领导和同事干事创业时,基层干部迫于从众压力也打起干事创业的“精气神”。据此,本研究提出假设H3:新时代认知压力正向影响基层干部的干事创业精神,包括正向影响基层干部的创新精神(H3a)、冒险精神(H3b)、先动精神(H3c)。

3. 公共服务动机的调节效应

作为基层干部重要的从业动机,公共服务动机对其行为、态度具有重要影响。中国背景下公共服务动机包括参与公共决策的兴趣、认同公共利益、自我牺牲三个维度[27]26。新时代,规制压力、规范压力、认知压力分别塑造基层干部干事创业的外部调节(获提拔、避问责)、内摄调节(在其位、谋其政)、整合调节,而此时,公共服务动机则会塑造基层干部干事创业的认同调节。

新时代,政府部门交叉运用激励型和约束型规制压力来激发基层干部的干事创业精神。公共服务动机强烈的基层干部更期待发展性激励(如职业晋升),这能满足他们参与公共决策或者更大程度服务公共利益的诉求[12]。此时,干事创业的指令要求或绩效激励契合他们的政治抱负及为人民服务的宗旨,从而实现基层干部与新时代制度环境的高度匹配[28]。公共服务动机强烈的基层干部较少关注干事创业给自身带来的负面影响[8],甚至愿为政治理想、公共利益牺牲个人利益,甘愿承担风险与责任[12]。由此,公共服务动机能显著增强规制压力对基层干部创新精神、先动精神的激励效果,却削弱规制压力对基层干部冒险精神的激励效果。

关键利益相关者(领导、群众)的规范、标准和期望约束[22]往往以规范压力形式作用于基层干部的态度和行为。公共服务动机强烈的基层干部具有更强烈的组织决策参与意愿,期待更多的决策参与机会。与此同时,鉴于领导在组织决策、战略行为、绩效考核方面的关键作用,他们非常在意上级领导的指令要求和角色期望,会顺应领导偏好在工作中发扬干事创业精神。此外,公共服务动机影响基层干部对待群众的态度[4],公共服务动机强烈的基层干部服务人民的热情更强烈,更在乎群众的多元利益诉求[29],从而更希望以干事创业来回应群众利益诉求[8]。于是,规范压力对公共服务动机强烈的基层干部干事创业精神的激励效果更加明显,反之则相反。

公共服务动机强烈的基层干部更有兴趣参与同级竞争,这关乎他们能否更大程度参与公共决策、能否更大范围为人民服务。只有更积极地效仿领导的干事创业行为,他们才能更吸引领导的注意,从而满足其参政意愿及反馈群众诉求。此外,公共服务动机强烈的基层干部服务人民群众的热情更加高涨,更易受干事创业典型鼓舞,更愿意模仿“同行最佳实践”。公共服务动机强烈的基层干部能在基层党建的干部教育培训中收获更理想的培训效果,并更坚定他们对党忠诚、对人民忠诚的政治价值观[26],于是,他们发扬干事创业精神来更好地贯彻党的路线方针政策及维护群众的切身利益。因此,公共服务动机会显著影响认知压力对基层干部干事创业的激励效果。据此,本研究提出假设H4:公共服务动机调节新时代规制压力对干事创业精神的影响,其中,加剧新时代规制压力对创新精神(H4a)、先动精神(H4c)的影响,缓冲新时代规制压力对冒险精神的影响(H4b)。假设H5:公共服务动机增强新时代规范压力对干事创业精神的影响,即加剧新时代规范压力对创新精神(H5a)、冒险精神(H5b)、先动精神(H5c)的影响。假设H6:公共服务动机调节新时代认知压力对干事创业精神的影响,其中,加剧新时代认知压力对创新精神(H6a)、冒险精神(H6b)、先动精神(H6c)的影响。

本研究的概念模型见图1。

图1 本研究概念模型

三、研究样本与变量测度

1. “多地点、多机构、双层级”的抽样调查

本研究进行“多地点、多机构、双层级”的非概率抽样,调查对象来自山东、湖北、湖南、云南四个省份的民政局、税务局、市场监管局、公安局、信访局、生态环保局等单位,包括一线执法人员和乡镇基层干部。本研究运用“领导—下属”匹配方式辅助调研,由基层干部评估制度环境、公共服务动机,直接领导评估基层干部的干事创业精神,并对基层干部和直接领导分别独立开展调研(间隔两周),通过在问卷上标记基层干部姓名首字母实现直接领导与基层干部的数据匹配。本研究共发放基层干部问卷773份、直接领导问卷175份,有效率分别为82.1%(635份)、98.9%(173份)。在性别方面,男性占59.1%,女性占40.9%;在年龄方面,21～30岁占25.8%,31～40岁占39.1%,41～50岁占32.3%,50岁及以上占2.8%;在学历方面,专科占26.3%,本科占47.1%,研究生占26.6%;在工作年限方面,1～5年占18.7%,6～10年占33.9%,11～19年占34.0%,20年以上占13.4%;在职级方面,科员(含股级)占65.2%,科级占34.8%。

2. 变量测量

本研究所依据的量表均来自国内外一流专业期刊发表的学术论文。题项均采用Likert 5点量表,1分代表“完全不符合”,5分代表“完全符合”。

制度环境借鉴Phan等(2015)开发的量表[30],通过制度压力来替代测量,毕竟制度环境对个体的作用发挥需通过其制度压力实现,包括规制压力、规范压力、认知压力。其中,规制压力包括“单位贯彻落实、细化配套、三令五申基层干部干事创业的规章制度与指令要求”等五个题项;规范压力包括“落实上级下达的改革任务及履行新时代工作职责需要我们在具体工作中探索创新”等三个题项;认知压力包括“领导‘身体力行’,在工作中时常提出新想法、探索新方法,开展特色工作项目让我们备受鼓舞”等三个题项。制度环境的Cronbach’sα系数为0.91,其中,规制压力、规范压力和认知压力的Cronbach’sα系数分别为0.88、0.87和0.84。本研究将制度环境聚焦在组织层面。

公共服务动机测量借鉴刘帮成(2015)的公共服务动机量表[27]10-30, 包括参与公共政策的吸引力、认同公共利益、自我牺牲三个维度, “我对那些对国家或社会有益的公共项目感兴趣”等12个题项。 公共服务动机的Cronbach’sα系数为0.89。

干事创业精神测量借鉴Covin等(1989)的创业精神量表[29],包括创新、冒险、先动三个维度,Cronbach’sα系数为0.85。创新包括“该下属常积极思考并运用创新方法解决问题、履行职责”等三个题项;冒险包括“该下属为实现工作目标会尝试大胆的想法和冒险的行动”等五个题项;先动包括“该下属敢为人先,常在绩效考评中力争突出表现”等三个题项。创新、冒险和先动的Cronbach’sα系数分别为0.78、0.80和0.72。

3. 区分效度和聚合效度分析

首先,对各变量进行验证性因子分析和测量模型比较。根据各变量的验证性因子分析结果,观测数据与假设模型的拟合度较好(χ2/df=1.96,RMSEA=0.03,CFI=0.97,TFI=0.97),拟合指数明显优于其他六个可能成立的竞争替代模型,因此,模型同源偏差不明显。

其次,检验聚合效度与区分效度。各题项的标准化项目负荷量(λ)均大于0.40,平均变异抽取量(AVE)均大于0.40,组合信度都大于0.70。因此,各变量具有良好的聚合效度。区分效度通过各题项的标准化因子荷重、平均变异抽取量与变量间的相关系数来衡量。各题项的标准化因子荷重在0.05水平上显著,且平均变异抽取量(AVE)均大于相关系数的平方,变量间具有良好的区分效度。

四、实证数据分析与概念模型检验

1. 描述性统计

相关性矩阵见表1。其中,规制压力与创新精神(r=0.37,p<0.01)、冒险精神(r=0.35,p<0.01)、先动精神(r=0.41,p<0.01)显著正相关;规范压力与创新精神(r=0.46,p<0.01)、冒险精神(r=0.38,p<0.01)、先动精神(r=0.42,p<0.01)显著正相关;认知压力与创新精神(r=0.46,p<0.01)、冒险精神(r=0.44,p<0.01)、先动精神(r=0.35,p<0.01)显著正相关。假设H1、假设H2、假设H3得到初步支持。

表1 相关性矩阵

2. 组织层面变量聚合

本研究把制度环境定义在组织层面,并用直接共识方法对数据进行聚合。聚合前需进行单因素方差分析,并计算ICC(1)、ICC(2)、rwg三项指标。其中,规制压力的rwg均值和中位数分别为0.78和0.86,ICC(1)=0.38,ICC(2)=0.69(F检验显著);规范压力的rwg均值和中位数分别为0.73和0.83,ICC(1)=0.39,ICC(2)=0.70(F检验显著);认知压力的rwg均值和中位数分别为0.77和0.83,ICC(1)=0.41,ICC(2)=0.72(F检验显著)。由此,规制压力、规范压力、认知压力均可聚合到组织层面。

3. 跨层次模型构建与数据分析

本研究采用跨层次回归模型来处理嵌套数据。 其中,性别、年龄、受教育程度、工作年限作为控制变量, 与公共服务动机一并置于个体层面分析; 将制度环境置于组织层面分析; 鉴于基层干部的干事创业精神容易受所在地区开放度影响, 于是,将地区开放度作为区域层次控制变量,以当地前一年第三产业收入占GDP比重替代测量, 并以指数化形式纳入模型。

第一,制度环境、公共服务动机对创新精神的影响机制。以创新精神作为因变量进行零模型检验,结果表明,组间方差为0.15,组内方差为0.18,卡方检验显著,表明组间差异占45%,组内差异占55%,适合采用跨层次回归分析。如表2中模型1所示,公共服务动机正向影响基层干部的创新精神(β=0.33,p<0.01);规制压力、规范压力、认知压力正向影响基层干部的创新精神(β=0.14,p<0.05;β=0.37,p<0.01;β=0.32,p<0.01)。由此,假设H1a、假设H2a、假设H3a得到支持。公共服务动机正向调节规制压力对创新精神的影响(β=0.49,p<0.01);正向调节认知压力对创新精神的影响(β=0.34,p<0.01)。由此,假设H4a、假设H6a得到支持。

表2 多层回归分析结果

第二,制度环境、公共服务动机对冒险精神的跨层次影响机制。以冒险精神作为因变量进行零模型检验,结果表明,组间方差为0.11,组内方差为0.28,卡方检验显著,表明组间差异占28%,组内差异占72%,适合采用跨层次回归分析。结果如表2中模型2所示,公共服务动机正向影响基层干部的冒险精神(β=0.39,p<0.01);规范压力、认知压力正向影响基层干部的冒险精神(β=0.25,p<0.01;β=0.28,p<0.01)。由此,假设H2b、假设H3b得到支持。公共服务动机负向调节规制压力对冒险精神的影响(β=-0.50,p<0.05);正向调节规范压力、认知压力对冒险精神的影响(β=0.49,p<0.05;β=0.32,p<0.05)。由此,假设H4b、假设H5b、假设H6b得到支持。

第三,制度环境、公共服务动机对先动精神的影响机制。以先动精神作为因变量进行零模型检验,结果表明,组间方差为0.19,组内方差为0.34,卡方检验显著,表明组间差异占36%,组内差异占64%,适合采用跨层次回归分析。结果如表2中模型3所示,公共服务动机正向影响基层干部的先动精神(β=0.41,p<0.01);规制压力、规范压力、认知压力正向影响基层干部的先动精神(β=0.30,p<0.01;β=0.32,p<0.01;β=0.26,p<0.01)。由此,假设H1c、假设H2c、假设H3c得到支持。公共服务动机正向调节规制压力、认知压力对先动精神的影响(β=0.44,p<0.05;β=0.29,p<0.05)。由此,假设H4c、假设H6c得到支持。

五、研究结论与讨论

1. 研究结论

本研究基于新时代制度环境、公共服务动机、干事创业精神构建多层次理论模型并进行实证分析,旨在探索新时代制度环境变迁能否打破科层制中风险规避文化给基层干部行为带来的负面效应?其中,公共服务动机在其中如何奏效?具体得出以下结论。

第一,新时代制度环境激励基层干部干事创业。新时代制度环境会以规制压力、规范压力、模仿压力形式激励基层干部干事创业。制度约束和制度激励以规制压力形式激励基层干部创新、先动;改革任务要求和群众利益诉求以规范压力形式激励基层干部创新、冒险、先动;领导示范与“同行最佳实践”以认知压力形式激励基层干部干事创业。然而,制度环境中规制压力对基层干部冒险精神的激励难以奏效,这可能源于风险规避偏好是基层干部稳定的心理特质,“问责+激励”塑造的外在调节难以扭转对基层干部的风险规避偏好,唯有通过塑造基层干部的核心价值规范及角色行为认知,以内摄调节形式方能实现对其风险规避偏好的有效扭转。

第二,公共服务动机在新时代制度环境激励基层干部干事创业过程中发挥“助推”效应。公共服务动机使基层干部受参与公共决策的兴趣、服务人民群众的热情驱使,积极把握新时代干事创业的重要契机,实现自己的个人理想、政治抱负以及社会价值[7]。其中,奉献牺牲精神会弱化基层干部的风险规避倾向,使其愿承担风险并敢于在高权力距离、集体主义文化盛行的政府部门干事创业[12]。

公共服务动机能显著增强新时代制度环境中规制压力对基层干部创新、先动精神的激励效果,这源于公共服务动机强烈的基层干部具有更强的决策参与意愿(有官瘾)或更大的服务群众热情(为民请命),能更积极地回应干事创业的问责机制和激励策略。公共服务动机削弱规制压力对基层干部冒险精神的激励效应,毕竟,即使没有上级的激励与鞭策,他们也会出于公共服务动机(自我牺牲精神)而勇于承担风险与责任。这实则为基层干部的自主性动机(公共服务动机)“挤出”控制性动机(规制压力)对其冒险精神的作用效果,符合自我决定理论中“动机排挤”观点。

公共服务动机能显著增强新时代制度环境中规范压力对基层干部冒险精神的积极影响,但在调动其创新精神、先动精神方面并未体现显著的促进效果。这是由于:虽然基层干部受规范压力(对上级负责、对群众负责)驱动而敢于冒险的行动符合他们参与公共决策、服务公共利益、自我牺牲的工作初衷,但他们的公共服务动机中参与公共决策的吸引力、服务群众利益与规范压力中对上级负责、对群众负责的本质内涵相一致,从而导致当基层干部受到规范压力影响时,参与公共决策的吸引力、服务群众利益、自我牺牲精神很难再调动他们的创新热情和先动意识。

公共服务动机能显著增强认知压力对基层干部创新精神、冒险精神、先动精神的激励效果,这是由于公共服务动机强烈的基层干部会为获得职位升迁选择更大程度参与公共决策或更大范围服务群众利益,从而更主动地模仿干事创业型领导及同事,以干事创业“图进步”。

2. 理论意义

本研究在已有从组织层面、个体层面探讨基层干部干事创业激励策略基础上,从制度层面拓展基层干部干事创业的影响因素研究,展现新时代制度环境变迁(维稳问责导向转为干事创业导向)对基层干部干事创业的多重激励逻辑,并将基层干部面临的晋升锦标赛、容错纠错、懒政问责、监管巡察、压力传递、任务发包、“同行最佳实践”等要素纳入新制度主义理论框架,归纳为规制、规范、认知三个维度。其中,由横向竞争逻辑下的激励和纵向发包逻辑下的约束构成的规制压力反映政府部门科层制特征及问责型情境对基层干部干事创业的影响;规范压力、认知压力阐释基层干部在双向负责情境中与上级领导、服务群众形成三方互动,其中,高权力距离、集体主义等中国文化元素在三方互动中潜移默化地影响着基层干部干事创业。由此,本研究揭示新时代基层干部干事创业的制度激励逻辑,并在基层政策变通执行中渗入科层进阶逻辑与利益表达逻辑。

在以往研究侧重从政策执行视角分析基层干部行动策略基础上,本研究从行为公共管理视角切入,基于自我决定理论构建多层次理论模型,剖析基层干部如何在外部控制性动机与内在自主性动机联合作用过程中作出干事创业决策,阐释新时代制度环境与公共服务动机对基层干部干事创业的交叉激励逻辑。此外,本研究进一步指出,大部分情况下,新时代制度环境塑造的控制性动机与公共服务动机在激励基层干部干事创业时发挥“联合挤入”效应,唯独在规范压力激励基层干部冒险精神时被公共服务动机“挤出”,这表明基层干部的个体特征与制度环境融合、个体利益和政治利益契合对其干事创业的重要意义。

3. 管理启示

新时代政府部门可考虑从制度规范、权责设计、奖惩制度、选拔机制等方面全方位优化激励基层干部干事创业的管理实践,尤其是需要打造促进基层干部干事创业的多层次立体制度环境:以干事创业导向制度设计形成激励、问责、容错三方“合力”;引入双向评价机制(上级评价、群众评价),助力基层干部干事创业的热情;倾力打造、大力宣传、破格提拔基层干事创业典型,引导基层干部塑造干事创业的新时代职业角色认知与行为规范;强化基层党建引领,培育基层干部的职业精神、激发基层干部的公共服务动机(尤其是参与公共决策的兴趣、服务群众的热情),增强他们在改革工作场景中的责任感、使命感与奉献精神。