解决“三难”困境让超龄农民工“老有所依”

姜雪

我国已经全面建成小康社会，正在向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。农民工是全面建成小康社会的重要部分，应充分共享全面小康的成果。但是当前，我国不仅面临着农民工老龄化问题，更面临着超龄农民工“老无所依”的问题，生存难、就业难、权益保障难的“三难”困境是导致他们“老无所依”的关键问题，从短期看，这些问题对养老、就业、工伤等制度提出新课题，影响构建新发展格局;从长期看，既影响我国全面建成小康社会的成色，也会对推进共同富裕形成阻碍。为此，应统筹谋划，既要立足当前，抓住超龄农民工“三难”困境的症结，又要放眼长远，阻断未来老龄农民工可能面临的困境，为我国全面建成社会主义现代化强国奠定基础。

一、超龄农民工面临“生存难”

当前，我国有近3亿农民工群体，其中50岁以上占比为26.4%，较2019年提高1.8个百分点，总规模超过7500万人。但这些第一批大规模进城的50岁以上高龄农民工大多已到退休年龄而不能颐养天年，养老又养小、生存压力大是横亘在他们面前的首要生存难题。

一是超龄农民工社保参与率低。截至到2020年6月底，全国只有6375万农民工参加企业职工养老保险，占全体农民工的比重仅为22%，这其中，高龄、超龄农民工社保参与率更低。一方面，用工方为规避用工成本以及最大限度追逐利润和效益，很多企业选择不为农民工投保城镇职工基本养老保险，尤其是一些县乡为了招商引资，对这些现象睁一只眼闭一只眼，作为招商引资的优惠政策吸引资本入驻。调研中了解到，一些乡镇的企业为了逃避缴纳职工养老保险，与当地政府“合作”，对有意向缴纳职工养老保险但并非在职的当地居民“出售”职工养老保险名额。另外，建筑行业、低端服务业由于流动性较大，用工成本占其企业运营成本较高，为员工缴纳社保的比例更低，一些建筑劳务公司仅为员工购买工地意外险，没有其他任何保险。另一方面，高龄、超龄农民工缺乏缴纳养老保险的意识，养老保险跨省转移接续成本高进一步降低缴纳养老保险意愿。一些农民工认为缴纳的养老保险，若干年后才能领取到养老金，当下看不见也摸不着，不如直接发放工资更为实惠。在大城市缴纳的养老保险水平较高，但是回家后只能领取到当地相对较低水平的养老金，更不划算。调研中，在天津工作十年之久的老张反映，一直按照天津较高的水平缴纳养老保险，因为户口在老家，如果政策不变，再过几年退休后回到老家东北，只能按照老家的水平领取养老金，实在是不划算，不如当初直接领工资了。老张表示，身边有一些工友面临同样的问题。

二是超龄农民工养老保障水平低。“留不下的城市，难以回去的农村”成为大部分超龄农民工面临的养老困境。一方面，超龄农民工属于较早出去打工的一批农民工，受教育水平和技能水平均相对较低，难以在城市养老。他们中的大多数只能想着能够养活自己和家人，对自己的人生没有长远的规划，因而在年老后，大部分人在城市难以立足。城市的房价、物价上涨的速度远超工资上涨速度，没有固定居所、没有养老保障，使得这部分群体面临在城市难养老的困境。调研中，在北京从事家政工作的陈阿姨表示“女儿从上学到工作一直在北京，自己也一直跟着在北京打工，先后做过服务员、小时工等工作，没有一技之长，工作不稳定也没有社保，收入比老家高，但是生活成本也很高，现在就等女儿孩子大点自己回老家养老”;另一方面，年老时选择回乡养老的农民工又面临农村养老机构和质量低、养老金水平低的难题。当前，我国农村60岁以上人口占比23.8%，较城市高近8个百分点，城乡二元结构导致农村养老面临的经济保障、健康护理和精神关爱问题远较城市严峻。农村养老服务的专业化、市场化进程难度大，农村子女外出务工导致家庭养老功能更加弱化。调研中，处于苏北的某农村，长期在村中的60岁以上老龄人口占比超过40%，年过花甲的王大爷表示，年轻的时候一直在外打工，几年前因为岁数大加上长年累月搬砖导致身体不好，只能回家养老，每个月领取190块钱的养老金，压力很大。

三是农民工的代际传递加大超龄农民工生活压力。社会阶层流动的固化越来越明显，这种现象在农民工中突出地表现为农民工子女成为新一代农民工的概率越来越大，这些人的子女在成家立业之后，很大概率会像父辈一样将子女留在老家，外出打工，进一步加重了高龄、超龄农民工的生活压力。调研中，已经年过65的秦大爷表示“年轻时自己和老伴儿外出打工，现在儿子和儿媳妇都在城里打工，养大儿子养孙子，不知道啥时候是个头啊”。

二、超齡农民工面临“就业难”

在巨大的生存压力下，不少农民工不得不超龄服役。然而，由于农业产业化和规模化生产程度日渐提升，所需劳动力数量逐渐减少，叠加超龄农民工自身技能水平较低，不能较好匹配产业发展和升级所需技能，很多超龄农民工面临“就业难”。

一是超龄农民工留城就业难。由于超龄农民工普遍没有技术、文化水平相对较低，随着年龄的增长和体力的下降，城市能够提供的就业机会和自己能够选择的职业范围也越来也小。一方面，以前吸纳这部分群体就业的建筑业等，对超龄农民工需求在减少。从事建筑业的农民工人数和占比不断减少，到2020年分别为5226.5万人和18.3%，较峰值减少882.6万人和4个百分点。传统建筑业转型升级，叠加行业用工不断规范，对超龄农民工的需求在不断减少。调研中，从事建筑行业十余年的毛先生表示，建造一幢20层的住宅楼，所需的用工数较十年前减少三分之一。建筑行业用工也在不断规范，多地发布管理用工的通知，如，今年6月，荆州市出台通知规定，对项目施工单位招录60岁以上男性进入施工现场从事建筑施工作业的，责令停工整改。另一方面，超龄农民工难以融入城市新兴产业。城市新兴产业不断兴起，外卖、快递、专车等，能够吸纳大量的农民工就业，但是由于文化水平有限，对这些新软件接纳能力相对较差的超龄农民工难以融入这些行业中。调研中，年近60的刘大叔表示，虽然知道送外卖、送快递、开专车挣钱，但是自己一不会软件，二不会开车，只能干老本行瓦工。

二是超龄农民工返农就业难。一方面，城镇化水平的快速提升，一些农民无地可种。尤其是一些东部农村地区，大量土地被征收建工厂、扩住宅、增小产权房等，耕地被非法占用的问题迟迟不能得到有效解决。调研中了解到，苏北某农村，15年前农民每人可承包到一亩地，现在只承包到三分地，减少超过三分之二;另一方面，随着农业生产效率和专业化水平的提升，农业生产所需的人数越来越少。很多地方的农业生产中，老年人主要发挥的是看护功能，其生产的意义已经微乎其微。即使是一二三产业融合发展，对超龄农民工的吸纳能力也极为有限。

三是超龄农民工返乡就业难，创业更难。近几年，资本下乡趋势较为明显，大量劳动密集型制造业企业转移至农村地区，电商直播带货快速发展，对吸纳农村闲置劳动力起到了非常积极的作用，但对于超龄农民工的吸纳则较为有限。一方面，超龄农民工难以满足转移至农村的劳动密集型企业对劳动力体力和年龄要求。随着城市化的发展和产业结构升级，一些劳动密集型制造业企业和高污染高能耗的企业不断向农村转移，但这些企业对劳动力的体力和年龄要求相对较高。很多劳动密集型制造业企业转移至农村的最大原因是相对低廉的劳动力。而高污染高能耗的企业转移至农村则更需要相对年轻的劳动力。如，调研中的位于苏北某乡镇的玩具厂，能够吸纳当地劳动力近千人，但是劳动强度过大，周工作时间超过70小时，这些都不是超龄农民工能够胜任;另一方面，电商直播带货虽然相对轻松，能够吸纳不少闲置劳动力就业创业，但是由于其相对较高的技术含量，对超龄农民工的吸纳能力则更为有限。

三、超龄农民工面临“权益保障难”

超龄农民工就业本不易，权益保障更困难。目前，超龄劳动者尚未纳入《劳动法》《劳动合同法》《劳动保障监察条例》等劳动保障法律法规的保障范围。根据现行法律规定，对于已经达到退休年龄且已经享有养老保险待遇的超龄人员，退休后再次与用人单位形成的是劳务（雇佣）关系，不再是劳动关系，而劳动关系的建立是用人单位为个人缴纳社会保险、保障劳动者一系列合法权益的前提。

一方面，超龄农民工的各项权益难以得到有效保障。虽然他们已经达到法定退休年龄，但只能享受最基本的城乡养老保险——领取平均每月不足200元的养老金。如果没有劳动关系，超龄劳动者在遭遇欠薪或者不给加班费后，无法要求劳动监察部门介入，也无法申请劳动仲裁;在遭遇事故伤害后，无法进行工伤认定，进而获得工伤赔偿，只能按照劳务关系，以提供劳务者受害纠纷或当地工伤保险条例的相关规定向法院提起诉讼。

另一方面，超龄农民工从事的大多是强度大、收入低，风险高、保障少的工作，进一步加大了人身和权益受到侵害的风险。与新生代农民工相比，超龄农民工大多从事劳动条件艰苦、劳动强度高的建筑业、制造业和低端服务业，这些工作一般具有稳定性差、保障水平低、技能水平低等特征。调研中，曾在本村养鸡场工作的张大叔表示，今年年初，找了本村养鸡场的工作，但是因为年龄较大，养鸡场并未与其签订劳动合同，只是口头约定工作内容和薪资水平。然而，张大叔因为工作原因受伤住院，养鸡场负责人只从道义角度给予他五百块营养费，剩余的治疗费用只能自己负责。

四、切实解决“三难”困境，让超龄农民工“老有所依”

随着社会老龄化的加速，超龄农民工未来还会持续增长，这要求各级政府审时度势、未雨绸缪、疏导结合，帮助超龄农民工解决“三难”困境，让他们“老有所依”，为更好推进共同富裕奠定坚实基础。

优化制度设计，减轻养老与养小负担，解决“生存难”困境。摸清超龄农民工底数，对这些农民工的数量、区域分布、分类结构、养老归宿地、生活状况、基本保障等问题给予高度重视并结合各地情况进行部署。探索取消农民工累计缴费15年养老保险的门槛限制，同时建议国家短期内划拨专项资金协助解决高龄、超龄农民工缴费年限不足的难题。优化养老保险制度设计必须充分考虑到并匹配农民工群体的流动性特征，建立农民工养老保险个人账户累加、结算、转移支付平台，激活分散于多地的个人养老账户资金。简化农民工流动过程汇总社保缴纳、转移、继续等环节的程序或手续，力争“一卡在手、说走就走”。加强对企业缴纳社保等劳动权益问题的监督，切实履行劳动监察职能，并将其作为重要工作纳入工作考核。加强对农民工缴纳养老保险的宣传，提高农民工社保参与率。切实保护超龄农民工从宅基地和承包地获得收益的权利，让土地能够成为高龄农民工养老的最后一道屏障。巩固家庭在农村养老中的基础作用，通过制定乡规民约、签署子女赡养服务协议等方式，强化家庭赡养的主体责任，营造敬老孝老良好氛围。加强对留守儿童关爱力度，鼓励有条件的地方设立留守儿童专项基金，保障农村留守儿童身心健康，切实减轻超龄农民工面临的自身养老与孩子养小难题。

拓展就业渠道与提高职业技能并重，解决“就业难”困境。长短结合，解决当前超龄农民工与中青年农民工未来可能面临的就业难题，短期看，对于继续留守在城市的超龄农民工，劳动保障部门应该为其量身定制技能培训课程，让他们在老了之后仍然“一技在身”，拓宽其就业渠道。对于返乡就业的超龄农民工，探索在县、乡镇、村设立一些服务性、公益性岗位并向这些超龄农民工倾斜。从中长期看，应加强对中青年农民工技能培训，阻断他们若干年之后陷入“就业难”困境的可能。确立以民营经济、中小企业为主体振兴县域经济的思路，利用当地优势资源，发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业和服务业。积极以创业带动就业，解决返乡农民工创业的资金问题，提高农民工的创业技能和创业水平。创造条件继续加快农民工市民化，积极引导中青年农民工在中小城市落户，除超大、特大城市外，其他城市应积极推行以经常居住地登记户口制度。短期内无法办理落户的，应抓紧落实医保异地结算、社保转移接续、入学入托同等待遇等政策。探索通过“先租后售”、政府/企业贴息、农民自建房同等入市、房屋开发合作社等方式解决新市民住房问题，破解制约人口流动的刚性约束。

因地制宜修訂相关政策，切实保障超龄农民工权益。一些地方政府已探索拟将超过法定退休年龄人员（包括已享受和未享受机关事业单位或者城镇职工基本养老保险待遇人员）等多种类型的非劳动关系人员纳入工伤保险范围。这样既可以在解决企业用工难、保障低、责任大的难题，有可以解决超龄劳动者再就业的安全保障。对此，可以从国家层面对这样的政策进行宣传，鼓励用工需求较大的地方出台类似的政策，切实保障超龄农民工的权益。同时，也要鼓励用人单位和个人积极借助保险机构等渠道来尽量缓解超龄农民工权益保障困境。

（作者单位：国家发展改革委经济所）