健全生态保护补偿机制促进南水北调中线工程核心水源区高质量发展

陈新年　安淑新

一、南水北调中线工程核心水源区战略地位及其巨大贡献

南水北调工程是实现我国水资源优化配置，解决北方地区水资源短缺，促进经济社会可持续发展，保障和改善民生的国家重大战略性工程，规划区涉及人口4.38亿人，分东线、中线和西线三条调水线路。

（一）南水北调中线工程保障了京津冀豫四省市居民饮水安全

南水北调中线工程的供水目标是为京津冀豫4个省市沿线20多座大中城市提供生活和生产用水，并兼顾沿线地区的生态环境和农业用水。中线工程起点在丹江口水库，2003年12月31日开工，2014年12月12日通水。通水后，从根本上改善了沿线地区居民饮水质量，京津冀豫四省市近6700万人受益，远期将超过1.2亿以上北方居民受益。有效解决了北方一些地区地下水因自然原因造成的水质问题，如高氟水、苦咸水和其他含有对人体不利的有害物质的水源问题，干旱年份一些城市也不再出现“水荒”现象，为京津冀协同发展战略实施提供了坚实的水资源支撑。据统计，南水北调中线工程通水六年来，截至2020年11月1日，丹江口水库不间断累计安全调水340亿立方米，其中北京市受水55亿立方米，北京市超七成自来水来自丹江口水库。

（二）南水北调中线工程核心水源区为保障水质安全做出巨大贡献

核心水源区包括湖北省十堰市三区一县一市和河南省南阳市三县一市。十堰市所辖三区四县一市，均为南水北调中线工程水源区，其中，茅箭区、张湾区、郧阳区，郧西县和丹江口市（含武当山特区）为核心水源区。丹江口水库在十堰境内的水域面积占水库水域总面积的60%，汇入丹江口水库的12条主要支流中，有10条在十堰境内，其中，汉江流经十堰5个县市区，占全库年均汇入总量的90%，丹江口水库在十堰境内的库岸线长度占水库库岸线的76.4%。为确保水质安全，十堰市做出了艰苦卓绝的努力，在移民安置和水质保护等方面都做出了巨大贡献。十堰市工程移民占移民总数的58.6%，共淹没土地55.2万亩，占总淹没面积的57.7%。共关停企业561家，拆除网箱18.2万只、库汊围网21.9万亩，拒批企业和项目145个，永久性每年减少税收22亿元，因调水年均减少发电量8亿度、收入1.73亿元。同时十堰6个县市区是国家级贫困县，5个是深度贫困县，地方财力弱，在财政状况极度困难的情况下，十堰市累计投入大量资金进行生态修复和环境治理，确保水质安全达标。

二、生态补偿机制运行情况及其成效

为确保实现南水北调中线工程战略目标，保水质、强民生、促转型，努力增强水源区自我发展能力，共同构建南北共建、互利双赢的区域协调发展新格局，国家高度重视中线工程水源区汉江流域生态环境保护工作，从规划、政策、资金、项目等多方面给予了大力支持，包括国家重点生态功能区转移支付、中央预算内投資和对口协作支持等。这些政策措施对调水水量水质达标、水源区生态环境持续改善、经济持续发展发挥了重要作用。

（一）生态补偿机制运行情况

1、国家重点生态功能区转移支付和生态环境专项治理项目投资情况

国家通过中央财政转移支付和生态保护治理项目投资进行生态补偿。据十堰市初步统计，2019—2020年，重点生态功能区转移支付共计22.6392亿元;生态保护和环境治理资金共计15.721亿元，其中，大气污染防治1896万元，水污染防治7.7916亿元、城市管网及污水处理补助9083万元、土壤污染防治2952万元，重点生态保护修复治理2.38亿元、林业（草原）生态保护恢复4.1563亿元。

2、对口协作支持情况

2013年5月，国务院正式批复《丹江口库区及上游地区对口协作方案》（以下简称《方案》），推动北京市、天津市、河南省、湖北省和陕西省开展受援区和水源区之间的对口支援和互利合作。2014年5月，北京市出台《北京市南水北调对口协作工作实施方案》，核心水源区湖北省十堰市与受水区北京市结对，主要发挥北京市资金、技术、人才、市场优势，通过直接投入协作资金、项目带投资、人才帮扶、干部挂职等多种形式开展扶贫、生态修复、产业带动等对口协作。截至2020年11月，北京市累计投入协作资金17.5亿元，实施对口协作项目578个，总投资65亿元。其中，落实扶贫项目98个，协作资金7.3亿元，先后帮助20多个贫困村发展茶叶、食用菌等特色产业，辐射带动贫困人口2万多人。落实保水质项目74个，协作资金4.9亿元，用于开展小流域综合治理、生态修复和农村环境综合整治。落实公共服务项目32个，协作资金2.34亿元，支持建设学校、基础设施等项目。落实合作交流项目379个，协作资金2.86亿元。几年来，京鄂互派挂职干部171人，培训党政干部、技术人才和致富带头人近万人次，两地80多所中小学校、4所高等院校、22家医疗卫生单位结对共建。

（二）作用及成效

通过多元化补偿机制，不仅促进了核心水源区生态环境改善，确保了南水北调水质达标，而且还促进了核心水源区经济社会可持续发展。

水质常年稳定保持在Ⅱ类及以上。水质持续改善，入选首批“中国好水”水源地，十堰市先后荣获国家生态文明先行示范区、“美丽山水城市”、国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地和全国文明城市，保障了京津冀豫饮用水安全。

助力打赢脱贫攻坚战。促进了核心水源区县域经济发展和脱贫攻坚，十堰市6个国家级贫困县市区全部脱贫出列，城镇、农村人均可支配收入分别增长1.9倍、2.2倍，农民获得感明显增强，群众幸福指数不断提升。

公共服务能力进一步提高。通过生态补偿和对口协作，支持建设了一批学校、卫生院、养老、基础设施项目，公共服务能力明显提高，部分地方存在的上学难、就医难、出行难等民生问题有了较大改善。

资源要素聚集能力进一步增强。建立国际欧亚科学院中医药院士十堰工作站、中国针灸学会十堰专家工作站等10多家。先后有院士31人次、专家122人次到十堰开展对口协作，培训“高精尖”人才500多名，解决各项技术难题438个，开发新产品75个、获授权专利技术59项，十堰市聚集发展能力不断增强。

带动产业发展。结合水源区资源禀赋和生态功能区发展要求，支持水源区发展茶叶、食用菌、饮用水、黄酒等特色农产品精深加工产业，同时帮助水源区茶叶、鱼产品、柑橘、黄酒、香菇、木耳、药材等330多个特色优质农产品进入北京市场，带动了水源区相关产业发展，促进了水源区就业水平提高。

三、面临的突出困难和问题

综上所述，生态补偿机制对保障水质、促进水源区可持续发展发挥了重要作用，但水源区可持续发展仍面临很大的困难，生态补偿机制也存在一些问题。

事权和财力不匹配。水源区高质量发展和群众安稳致富面临巨大挑战和困难，减收和增支双重压力巨大，水源区特别是核心水源区因为承担着国家重点生态功能区重任，保护水质、修复生态是其首要任务，在产业发展选择上有很多限制，城乡居民就业机会也会相对较少，自我发展能力和财力都会受到很大影响，民生保障和公共服务能力较弱，城市发展缓慢，以城带乡发展能力不强。2019年十堰市常住人口340万，处于人口净流出的状态，城市化率55%，低于全国平均水平，所辖郧西县、竹溪县、竹山县、房县四县的城镇化率都不到40%，城市化任重道远，脱贫后防返贫任务也很重。这几年的实践证明，靠地方财力和现有生态补偿力度尚不足以支撑水源区特别是核心水源区可持续发展和现代化需要，反过来对生态系统和稳定性也会产生不利影响。

相关部门和单位对口协作进展缓慢。按照国务院2013年印发的《方案》，受水区与水源区的对口协作是全方位的对口协作，支援十堰市的是北京市和有关部门及单位。但是对口协作工作启动以来，协作工作仅限于北京市与十堰市和神农架林区的对口协作，其他部门及单位对口协作没有实质性进展。

市场化生态补偿滞后。目前生态补偿是政府主导政府投入国家补偿为主，渠道单一，市场化投入机制尚未形成，社会资本投入生态保护修复的意愿不强。对口协作过程中企业的市场主体作用尚没有充分发挥，企业合作项目落地成效尚不突出，资金的引导、杠杆作用尚没有充分发挥，社会资本、企业投资占比还很小。

四、進一步完善生态补偿机制的政策建议

为推动核心水源区高质量发展，确保南水北调水质长期稳定达标，“一库净水永续北送”，应进一步完善多元化生态补偿机制，持续加大核心水源区生态环境保护、山水林田湖草综合治理的政策性投入，促进核心水源区产业转型和增强自我发展能力。

事权与支出划为国家责任。按照《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）中，关于“要逐步将国防、外交、国家安全、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权”的精神，建议将核心水源区生态保护支出责任上划为国家事权与支出责任，持续加大对核心水源区转移支付力度，加强监督考核。

建立“谁受益谁补偿”生态补偿机制。尊重市场规律，按照市场原则，谁受益谁补偿，利益共享，水源区可直接享受调水效益或防洪效益，建议受水区地方政府按符合水环境质量要求的调水量，向水源区缴纳生态保护补偿金，专项用于水资源调出地区及上游地区流域生态保护和建设。

健全全方位对口协作机制。深入推进受水地区和水源地、国家部委和水源地之间的对口协作，拓宽深化对口协作领域和主体，丰富对口协作的手段，建立约束和监督机制，确保对口协作全方位推进，真正把核心水源区建成国家水源保护与高质量发展示范区、生态文明建设试验区、中西部地区绿色发展先行区。

建立核心水源区生态保护专项基金。中央财政转移支付是一般意义的补偿，核心水源区作为国家生态功能区重点，其承载的责任和付出的努力远非其他功能区可比，建议中央在对核心水源区给予转移支付的基础上，按一期工程常年实际调水量计提专项费用作为基数，建立核心水源区生态保护专项基金，重点用于核心水源区水质保护、移民安稳致富和经济社会发展，体现核心水源区的“特殊性”。

吸引社会资本积极参与核心水源区生态保护和发展。通过体制机制创新和政策引导，鼓励支持全社会力量广泛参与水源区生态产业化和产业生态化发展，吸引人才、资金、技术等各种要素资源向水源区集聚配置。紧紧抓住数字技术强势崛起的战略机遇，充分利用和挖掘核心水源区生态稀缺优势和丰富独特的旅游资源、有机农产品资源等多方面的优势，以数字技术赋能，强链、补链、延链，培育产业新优势，形成互利互惠、合作共赢的市场化生态补偿机制。

（作者单位：国家发展改革委经济所）