“一国两制”背景下珠海打造融合发展新都市的路径选择

李丹　赵春哲

一、珠海打造融合发展新都市的建设基础

（一）“一国两制”成效显著

珠海经济特区毗邻港澳，在“一国两制”伟大实践中发挥了重要作用，特别是为澳门经济社会发展提供了有力支撑，强化了澳门与内地的经济、社会和人文联系，使澳门成为“一国两制”下实现经济繁荣和社会政治稳定的成功典范。澳门回归以来，珠海不断深化与澳门的合作，特别是积极推动横琴粤澳深度合作区建设，打造了“一国两制”实践的新平台。横琴新区在“一国两制”大局中发挥了重要作用，在产业发展、民生合作、通关便利、政策衔接等方面全方位对接澳门，极大丰富了“一国两制”的深刻内涵。

（二）基础设施不断完善

珠海是珠三角区域性中心城市，我国第二大边境口岸城市，综合交通枢纽功能不断完善。港珠澳大桥口岸开通以来累计验放出入境旅客超过1600万人次，横琴口岸新旅检大楼开通启用，拱北口岸发展成为全国最大的单一陆路旅客验放口岸。珠海港是珠江西岸唯一的深水良港。高栏港货物吞吐量突破亿吨大关。珠海机场客流量突破千万人次。高铁通达城市64个。随着伶仃洋通道、黄茅海通道、广江珠澳高铁、广中珠澳高铁等的规划建设，珠海成为连接我国西南地区与港澳间的现代交通枢纽和珠三角区域性中心城市，逐步形成以珠海为核心的珠江口2小时交通圈，初步形成江海联运、海铁联运、水陆转运的便利现代交通网络。

（三）经济实力不断增强

改革开放40年来，珠海始终秉持可持续发展理念，注重发展实体经济，形成了以先进制造业和现代服务业为主导的产业结构，有力支撑了经济平稳较快的发展。“十三五”规划主要目标基本完成，期间珠海地区生产总值年均增长7.4%，经济总量从广东省第十上升至第六。2020年，珠海保持平稳增长，地区生产总值增长3%;居民人均可支配收入达55936元，位列全国城市人均可支配收入排名第14位。珠海注重以科技创新催生新发展动能，不断完善科技创新政策体系，出台港澳科技创新合作、专项资金管理等配套措施。高新区综合排名上升至全国第22位，全市高企总数突破2100家、独角兽培育库企业增至44家，珠海科技创新发展指数进入全国十强。

（四）产业基础更加坚实

珠海产业基础条件较好，创新能力不断提升，产业结构不断优化，为高质量发展奠定了坚实基础。珠海高新技术企业总数达2203家，规模以上工业企业研发机构覆盖率达45%，标志性制造业企业格力电器进入世界500强，一批重大科研平台落户，科技创新发展指数进入全国十强。近年来现代服务业发展迅速。金融业蓬勃发展，增加值占GDP比重已突破10%。珠海国际航空展等高层次会展活动影响力不断提升。横琴新区依托粤澳合作产业园、粤澳合作中医药科技产业园和在横琴设立分部的澳门四所国家实验室等重大载体平台，促进了珠海产业能级提升和新兴产业发展。

（五）改革开放成效显著

自珠海设立经济特区以来，珠海不断深化改革开放，推进“放管服”改革，优化营商环境，促进民营经济发展，将改革事业进行到底。粤港澳大湾区建设深入推进，横琴自贸片区510余项改革举措落地实施，高新区“一区多园”改革取得实质性进展。国资国企改革取得重要突破，格力电器“混改”完成。“数字政府”加快建设，80%事项“最多跑一次”，投资审批时间大幅压缩，地方政府效率位列全国“百高市”第二名。企业开办实现“一网通办、一天办结”。2020年，商事主体总数达37.4万户、增长4.8%。城市经济活力竞争力排名全国第5。成功举办中国国际航空航天博览会、中拉企业家高峰会、“21世纪海上丝绸之路”国际传播论坛等活动。

（六）民生福祉持续改善

改革开放40多年来，珠海的社会民生事业不断进步。持续保障环境安全、民生幸福和社会稳定，始终营造和谐稳定和积极向上的发展环境。2020年，民生支出461亿元、增长5.7%。适岗培训超36万人，城镇新增就业3.8万人。扩大社保覆盖面，社会保险参保人次增长6.9%。开工和续建1.4万套保障性住房和人才住房。新增公办幼儿园37所，新建和改扩建中小学10所，全市新增公立医院床位1567张。全面持续实施城市景观精细化品质化提升行动计划，着力营造干净、整洁、安全、优美的城市环境，同时改善农村人居环境，提高农民生活水平，增加农村集体收入。斗门区获评全国村庄清洁行动先进县，高新区会同村荣获“广东十大美丽乡村”称号。

（七）开放文化底蕴深厚

作为香山文明的发源地、中西文化交汇点、古代海上丝绸之路的重要通道，珠海拥有着悠久的历史和丰富的历史文化资源，是一座具有深厚历史文化底蕴的城市。近代以来，中西交融、多元包容、开拓进取，孕育形成了珠海独特的城市文化。珠海近代名人辈出，开风气之先，涌现了唐绍仪、陈芳、容闳等为大家所熟知的名人名家。1980年，珠海经济特区成立，开启了珠海改革开放发展的征程，自此延续面向海洋的开放性，与澳门依存合作发展，与香港密切航运往来。珠海的水、陆古驿道是古代南粤地区出海、连通海上丝绸之路的主要通道，是香港开埠前东西文化、商贸交流的口岸。粤港澳大湾区建设过程中，珠海将是海上丝绸之路的桥梁和纽带。

二、珠海缔造融合发展新都市的路径

（一）建构现代化教育培训体系

1、打造国际教育示范区

按照常住人口规模合理均衡配置教育资源，完善学前教育、义务教育、高中阶段教育体系。支持粤港澳及国际知名高校在珠海合作开展人才培养，创新办学模式，建设一批国际学校、国际交流合作示范学校，打造国际教育示范区。支持澳门在珠海建设中葡双语人才培训基地和旅游教育培训基地。支持按澳门标准设立澳门子弟学校和澳门儿童班，推动实施与澳门同等的福利措施。

2、加强珠澳高等教育合作

依托珠海与中山大学、北京师范大学、暨南大学等国内知名院校的战略合作，加强与澳门大学、澳门理工学院、澳门旅游学院等的合作，采取多种方式在珠海开展高等教育合作。發展特色职业教育，与澳门共建职业教育和职业培训特色基地，深化产教融合，推行企业新型学徒制，让“双元制”“企校双制”“工学一体”成为珠海技能人才培养的特色模式。发挥粤港澳三地高等教育各自优势，在珠海积极探索构建优势互补、联系紧密、沟通高效、协调有力的教育合作机制。促进粤港澳大湾区高等教育相关的人才、科技、信息等要素在珠海汇聚。鼓励三地高校在珠海探索开展相互承认特定课程学分、实施更灵活的交换生安排、科研成果分享转化等方面的合作交流。推动珠海岛澳门大学新校区在珠海开设双向交通通道，建设澳门大学珠海岛校区直通珠海口岸的第二通道，便利澳大师生与内地交往联系。

3、完善基础教育体系

推动教师资格互认或单向认可，允许在澳门取得教师执业资格的中小学教师、幼儿教师直接到珠海任教。保障在珠海工作生活并符合条件的港澳居民子女与内地居民子女同等接受义务教育和高中阶段教育的权利。推动文化教育产业融合发展，争取珠海试点港澳居民子女与内地居民同等接受义务教育和高中阶段教育的权利。逐步探索复合型教育新模式，吸收港澳的先進办学理念，编制适合港澳学生的教材读本，开设针对港澳青少年的教育课程，强化国情教育、文化传承，增强对中华文化和中国历史认同。推动珠海岛澳门大学新校区在珠海开设双向交流通道，便利澳大师生与内地交往联系。

（二）打造青年就业创业新生态

1、完善港澳青年就业创业服务机制

为澳门青年就业创新提供便利，积极承接“粤港澳大湾区青年实习计划”“粤港澳大湾区澳门青年实习计划”等项目。支持持澳门、珠海各类职业院校（含技工院校）、普通高等学校、职业培训机构和符合条件的企业在珠海开展失业人员职业技能培训或创业培训。加快建设重点群体创业孵化载体，为创业者提供低成本场地支持、指导服务和政策扶持，用好青年创业谷，特别是要为澳门青年在珠海就业、创业、生活创造更多机遇和更好条件。

2、破除港澳青年就业资质互认障碍

面向港澳及海外高层次人才开展国际职业资格互认或单向认可，允许港澳台地区持有相关国家或地区权威机构颁发的执业证书（含建筑、法律、会计、医疗等）的服务机构及执业人员，在其证书许可范围内，在珠海不必经过考试可直接开展相应业务。继续开展“123”人才引育行动，支持设立海外人才离岸创新创业基地，吸引和争取国际一流创新人才和创新团队入住珠海，打造粤港澳及海外高层次科技人才聚集高地。

3、完善友好型税收体系建设

在横琴试点基础上将“港人港税澳人澳税”制度扩大至珠海乃至粤港澳大湾区全境，进一步鼓励三地人才相互流动。同时，进一步简化征税流程，开展跨境税费征缴业务，提升征税效能，全面取消港澳人才赴大湾区内地城市就业许可，在条件成熟时在广东省内全面实施免许可港澳人才就业政策，为港澳人才赴内地就业创造良好环境。推进财税体制改革，对于港澳人才在内地就业，参照港澳税制，率先推出与港澳一致的个税征管政策，提高专项扣除额度;对于具有特殊技能或满足内地城市产业发展需要的中高端港澳人才，可允许使用财政资金按照就业期限进行个税返还。

4、构建复合完善的生活性服务业体系

以“澳门新街坊”和“粤港青年创业就业（横琴）基地”等为示范，建设一批集居住、创业、就业、生活等于一体的大型综合民生项目，鼓励吸引港澳居民到珠海工作、居住，推动港澳居民和国际高层次人才在珠海享受医疗保险、文化教育、通讯网络、住房交通同等国民待遇。推进生活性服务业向便利化、精细化、智能化发展，满足人民群众便利性、多样性生活需要。建立差异化商业服务体系，在组团中心培育多种服务集成模式，发展一站式便民商业服务综合体，引导零售、餐饮等生活性服务业组合发展。加强生活性服务业与文化、科技的有机结合，支持发展无人便利店等零售新模式，推动发展体验式服务、共享服务。

5、健全多层次住房保障体系

优化居住空间布局，统筹居住和就业，实现合理公交通勤圈内的职住均衡，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。提高保障性住房比例，研究将澳门在珠海就业的居民纳入公共租赁住房保障范围，符合条件的澳门籍居民可按规定优先申请公共租赁住房。建立科学、有效的住房租赁积分全生命周期管理机制。探索房地产金融产品创新。

（三）高标准配置医疗卫生资源

1、以港澳为重点引进国际优质医疗资源

高标准打造国际化、现代化、智慧化医院。支持澳门及内地医疗卫生服务主体在珠海设立医疗机构，建立医疗联合体。支持社会办医拓展多层次多样化医疗卫生服务，依托中医药产业园重点发展中医药服务，加快发展专业化服务，积极发展个性化就医服务。完善医疗服务体系，构建以区域医疗中心和基层医疗卫生机构为重点，以专科、康复、护理等机构为补充的医疗体系。

2、探索珠澳医疗政策制度有效衔接

推动珠海与港澳免费医疗、免费疫苗、医疗券补贴等医疗福利政策制度有效衔接。鼓励港澳在珠海独资、合资或合作建医院，特许医院用药、医药处方、医师执业趋同港澳标准。探索港澳社会保险在珠海跨境使用。扩大在珠海工作澳门居民基本医疗保险试点，继续推动常住珠海的澳门居民参加珠海基本医疗保险试点，扩大参保的澳门居民数量，方便澳门居民在珠海就医。顺应“互联网+”，应用物联网技术，大力发展智能医疗，打造多功能综合化的智慧医疗云平台，整合关联系统与数据，组建大数据智能综合应用平台，满足区内居民个性化健康医疗需求。

3、推进医疗健康领域先行先试

进一步放宽医疗健康市场准入标准和优化医疗准营条件，实行医疗健康项下的自由贸易政策，不断满足港澳居民及高端人才对先进医疗需求。将海南博鳌乐城医疗旅游先行区的政策延伸覆盖至珠海，探索在珠海放宽港澳等境外合法上市的药品、保健食品、医疗器械入园使用，探索开展免疫细胞等前沿医疗技术特许研究。支持社会办医拓展多层次多样化医疗卫生服务，依托中医药产业园重点发展中医药服务，加快发展专业化服务，积极发展个性化就医服务。

（四）构筑人文休闲湾区新样板

1、扩大公共文化服务有效供给

构建片区级、组团级、社区级三级公共文化服务设施体系。以文化为纽带，以澳门为平台，将珠海打造成为中华传统文化对外传播的前沿，进一步丰富“一国两制”实践内涵。在土地使用、资金扶持、税收优惠、人才培养等方面实施优惠政策，优化文化产业发展的软硬环境。完善公共文化设施，共建或者吸引社会力量完善图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆等公共文化设施。提升公共文化服务水平，推动政府购买公共文化服务，鼓励社会组织和企业参与珠海公共文化设施运营和产品服务供给。加快建设市民艺术中心、大剧院、博物馆等大型文化设施。加强与澳门艺术院团、演艺学校及文博机构之间的交流，支持博物馆合作发展，支持澳门艺术院团在珠海跨境演出。

2、优化文化贸易促进政策

以对澳文化合作为重点，简化文化进出口行政审批流程，清理规范出口环节经营性服务和收费。开展珠澳广播电视、电影电视剧等合作，在主创人员比例、大陆元素、投资比例等方面放宽限制。积极探索文化贸易投资外汇管理便利化，提高海关通关便利化。支持将涉外影片和图书进出口业务审批权限下放至珠海。强化文化市场监管，确保意识形态安全和国家文化安全。完善文化市场综合执法机制，构筑完善的知识产权保护体系，严厉打击侵权、盗版等非法行为。健全文化市场监督管理体系，建立文化企业信用档案和文化市场信用制度。

3、推动文创产业与旅游业融合发展

加速推进《横琴国际旅游休闲岛建设方案》相关工作落实，推动在《横琴新区企业所得税优惠目录》中增列旅游产业，有关旅游企业在区内享受减按15%征收企业所得税。配合澳门世界旅游休闲中心建设，按照国际通行的旅游服务标准，探索与港澳联合制定和出台有利于国际游客旅游便利化的政策，试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目。放宽在珠海从事文化创意和旅游会展业务的港澳企业审批限制，并将相关审批权下放到珠海。对港澳服务提供者在珠海新区以合资、合作、独资形式新建、改建及经营的电影院，引进在港澳放映的影片，经珠海审查通过后，允许不受进口配额限制在珠海放映。

4、推动绿色发展促进人与自然和谐共生

着力建设生态文明新特区。要以建设美丽湾区为引领，倡导绿色发展理念，完善以生态文明建设为核心的规划体系，管控好山形、水体、岸线、天际线，开展绿色生产，推广绿色消费，倡导绿色出行，发展绿色建筑，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。要持续推进“公园之城”“千里绿廊”“万里碧道”建设，打造亲近自然的绿色开敞空间。要打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战，以更大力度、更实举措推进黑臭水体和问题河涌治理，加快补齐污水厂网短板，做好垃圾分类试点示范。要创新绿色考评制度，实施生态系统生产总值（GEP）核算，落实生态环境损害赔偿制度，深化生态环境监管和综合执法体制改革。要加强跨区域污染联防联治，建立珠中澳生态环境协同治理机制，共同改善区域生态环境。

（五）完善社会保障及治理体系

1、完善社会养老体系建设

加快建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养结合的社会养老体系。深化与澳门养老服务合作，支持澳门投资者在珠海兴办面向粤港澳大湾区的社会养老专业机构，为澳门养老创造条件。依托粤澳合作中医药科技产业园，充分利用粤港澳大湾区中医药资源，支持建立一批中医药学术流派传承推广基地和名老中医工作室，充分发挥中医药在“治未病”、康复等方面的独特作用。

2、便利珠澳居民往来政策

研究制定更多便利港澳居民在珠海发展的措施，争取“一程多站”旅游签证便利，加强公共服务和社会福利对接，推进港澳居民享受与本地居民同等的待遇。加强住房保障，优化居住空间布局，统筹居住和就业，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。与澳门开展社会福利和慈善事业合作，建立珠澳跨境社会救助信息系统，加强社工专业培训交流，推进社会工作领域职业资格互认。

3、探索试行澳门社区治理新模式

推動社区居民从治理客体向治理主体身份转变，布局优质公共服务设施，形成多层次、全覆盖、人性化的基本公共服务网络，推动建立以社会保障卡为载体的“一卡通”服务管理模式，全面促成港澳居民在内的全民自治成为常态，就业生活的惬意感和幸福指数国内领先，推动社会组织在规范市场秩序、开展行业监管、加强行业自律、调解贸易纠纷等领域中发挥主导作用，形成国内“小政府、大服务”的社会治理典范。建立与澳门“街坊会”常态化联络机制，搭建社区警务法律服务平台，高效处理涉及澳门人士的民事纠纷、调解轻微治安案件、提供警务服务。加强珠澳司法协助，建立社会治安治理联动机制。

4、切实维护社会稳定

要落实总体国家安全观，始终把维护国家政治安全放在第一位，全力防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会等领域风险，确保国家安全万无一失。要总结疫情防控的经验启示，织牢公共卫生的防护网，进一步完善应急响应机制，落实重大突发事件“四个一”工作机制。要推动矛盾纠纷多元化解制度建设，加快打造新时代“枫桥经验”珠海版。要巩固扫黑除恶专项斗争成果，系统构建“打防管控建”并举的长效机制，切实做好公共卫生、社会治安、安全生产等工作，加快推动平安珠海长效长治机制成型入轨。

（作者单位：中国国际经济交流中心）