辽宁省全域综合整治项目后评价方法体系构建研究

2021-11-19刘学

辽宁自然资源 2021年10期

刘学

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。随着城市化进程不断加快，城镇面积不断扩张，加上对土地的不合理利用，造成耕地数量减少、质量下降、土地污染等现象愈发严重，这使得土地整治的受重视程度也逐渐提高，从农用土地整理到土地开发整理再到土地整治，都有了更大的投入。近年，我国土地整治的内涵已经逐步变为了全域土地综合整治。2019 年底，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，要求从2020 年开始，在全国范围内开展全域土地综合整治试点工作，统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题，着力打造试点区域集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间。

土地综合整治工程完成后，各方面效益的实际情况是否与预期一致需进行项目后评价。土地综合整治项目后评价作为检验项目决策目标的正确性、合理性和实践性，总结经验教训，提高项目决策管理水平的重要手段，是衡量土地整治是否达到预期目标的评判标准，也是土地综合整治工作持续开展和深化的重要参考依据。当前我国土地综合整治项目后评价工作体系还不够完善，国家也尚未形成统一的评价标准，有必要进行一系列的探索与尝试，为下一阶段的土地整治项目后评价提供借鉴和指导意义。研究尝试构建辽宁省全域土地综合整治项目后评价方法体系，为合理利用资金、提高投资效益、制定相关法律法规提供相应的科学依据。

一、全域综合整治项目后评价的理论基础

1.全域土地综合整治

以乡镇国土空间规划和村庄规划为依据，因地制宜地进行。

（1）农用地整理。适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提升改造等，增加耕地数量、提高耕地质量，改善农田生态。

（2）建设用地整理。统筹农民住宅建设、农业发展、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地及其它低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平。

（3）乡村生态保护修复。按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能。

（4）乡村历史文化保护，充分挖掘乡村自然和文化资源，保持乡村特有的乡土文化，注重传统农耕文化传承，保护历史文脉。

2.项目后评价

全面客观地分析已完成项目的执行过程、完成情况、经济效益和社会效益等的过程，得到客观、可靠的评价结果后，就能准确的判断项目产生正向效益、预期目标的完成情况，总结项目实施过程中的不足和经验教训，为未来新项目的决策提供建议，为决策者制定科学的管理方案提供有用的参考依据。

3.全域土地综合整治项目后评价

全域土地综合整治项目实施后评价的简称，是基于系统工程的方法对项目决策、设计、施工和收尾各阶段工作及其变化的成因进行全面的跟踪、调查、分析和评价，明确在项目竣工2～3年内，由综合整治工程产生的实际效益，与预期相比的差距，然后分析可能的原因，总结成功经验和失败教训后反馈给该项目或准备新建的项目，及时纠正组织实施中的偏差，促使项目建设和运营正常化、持续化，提高综合整治效率。

该评价主要包括经济效益后评价、社会效益后评价和生态效益后评价三项内容。经济效益后评价是在投资估算的基础上，对评估项目的生产成本、收入、税金、利润、资金利润率和内部效益率等进行计算后，对项目的可行性给出评判，是综合整治项目后评价中重要的组成部分。社会效益后评价是以国家提出的各项社会政策为依据，对项目实现国家和地方社会发展目标所做出的贡献和产生的影响及其与社会相互适应性所作的系统性分析评估。生态效益后评价是指对项目从建设到生产过程中对环境、生态所造成的影响进行定性化和定量化的统计与描述。

二、全域土地综合整治项目后评价的原则

为了科学评价全域土地综合整治项目实施后的各项内容，必须建立一套科学的土地整治后评价指标体系。建立土地整治项目后评价指标体系应遵循以下原则。

1.独立性

后评价必须由第三方独立完成，在评价过程中不受决策者、施工者、管理者、研究人员等的干扰，以保证评价结果的客观性以及公正性。

2.公正性

要保证后评价以客观事实为依据，不可因他人左右评价的结果，评价结论要公正，要指出土地整治项目的存在的问题并分析问题产生的原因。既要学习项目中的优点，也要总结经验教训。

3.科学性

后评价要运用科学的方法，依据科学的评价程序，建立合理的评价体系，收集的资料来源必须真实可靠，才能得到最科学的结果。

三、全域土地综合整治项目后评价方法的选择

项目后评价是一项复杂的多指标、多条件的综合性评价。目前常用的土地整治项目后评价有对比法、逻辑框架法、成功度法和模糊综合评价法等。

1.对比法

土地整治项目后评价中的对比法主要分为前后对比和有无对比。前后对比主要是将整治项目完成后的实际效益与项目可行性报告中的预测结果进行对比，分析未完成部分的原因；有无对比主要是对整治前后的土地质量、产生的效益等进行对比。该方法可直观地分析整治项目产生的影响和效益，但其较难得到精准的数据，只是一个概念上的比较。

2.逻辑框架法

逻辑框架法是一种常用的以目标为导向的后评价研究方法，它提供一整套互相关联的元素，通过识别原因和结果的传导机制和内在联系，关注项目目标对整个项目的宏观导向、利益各方在项目中的参与度和角色定位、全流程的监控效益等方面的内容。通过分析基于假设的原因和该原因导致的结果，进而对项目进行管控和修正（表1）。

表1 逻辑框架的基本结构

该方法主要依靠假设，但假设的条件较难控制。此外，该方法只能对政策做出一般分析，如进行更深层次的分析，还需运用其他方法。

3.成功度法

也称专家打分法，以专家经验为依据，结合整治项目后评价的各类指标，对整治项目的成功程度做一个定性分析。该方法操作简单，结论明晰准确，但必须在其他评价方法的基础上进行，且主观性较强，比较适用于专家参与度高，前预测结果较准确的项目。

4.模糊综合评价法

基于模糊数学的评价方法，运用精确的数字方法使模糊的评价对象发生变化，使定性评价转化为定量评价，对指标中的一些模糊性资料做出比较贴近实际和科学的定量评价。该方法具有结果明晰准确、系统性强的特点，适用于不能确定类型的问题，是土地整治项目后评价的有效方法。

通过对比分析以上四种常用的土地整治项目后评价方法，确定最适合的全域土地综合整治项目后评价方法是模糊综合评价法。

四、全域土地综合整治项目后评价指标体系的构建

参考已有对于农用地整理、建设用地整理和乡村生态修复效益评价的相关研究成果，根据辽宁省资源和环境特点，结合对土地整治方面的专家和自然资源部门相关人员的咨询，确定评价内容主要包括技术管理、经济效益、社会效益和生态效益4类。根据系统性、典型性、动态性、科学性、可操作性和综合性原则，对4类评价内容选取评价指标，构建目标层-准则层-指标层的全域土地综合整治项目后评价指标体系（表2）。

根据构建的全域土地综合整治项目后评价指标体系，选取合适的方法确定各指标权重，运用选定的模糊综合评价法，通过建立评价因素集合、指标权重集合、评价等级标准集合，构建评价隶属度矩阵，确定模糊算子来构建多层次模糊评价模型，进行全域土地综合整治项目实施后评价。