“国和一号”示范工程违规造假防控管理体系建设与工作实践

张 羽，何先华，肖朝朝

(国核示范电站有限责任公司，山东 荣成 264300)

1 违规造假防控的重要意义

1.1 违规造假的概念

近年来，国际原子能机构、美国核管理委员会等机构发布了一系列指导性文件，以识别、总结违规造假管理问题。国际原子能机构对于违规造假(CFSI)的概念描述如下[1]：

Counterfeit(假冒)：故意制造或翻新的物项，使其看起来像原始设备制造商的产品或部件，专注于它们的物理属性而没有得到授权。

Fraudulent(欺诈)：用虚假的证书或其他伪造的与质量有关的文件来意图欺骗的物项，包括生产超过预先核准数量的产品。

Suspect(可疑)：可能不是真品，但尚未得到证实为假冒品或欺诈的物项。

Irregularities(违规)：不符合采购或设计规范或预期的功能。

1.2 核电行业典型违规造假事件

CFSI物项进入核电厂的事件在国际上已有先例。一些影响重大的典型造假事件使核电行业对CFSI倍加关注[2]。

事件1：韩国核电造假事件

2012年，韩国全罗南道灵光核电站的2座反应堆因零部件认证文件造假停运。经排查发现，韩国水电和核电有限公司(KHNP)运营的核电厂至少有5座反应堆的非安全关键部件存在认证造假问题，为KHNP提供零部件的8家供应商，伪造了约60份质量控制证书，涵盖了2003年至2012年间交付的7682件零部件。

2013年至2014年，韩国政府对已建成运行和正在建设的核电机组的境内外相关质量文件进行了全面调查，发现涉及多种物项的质量认证文件、环境鉴定报告等均存在伪造情况。

事件2：安全壳钢衬里质量事件

2018年8月至10月，某核电厂3号机组核岛安全壳钢衬里焊接及无损检验活动中存在违规造假事实，主要有三类：

1)真空盒检验报告造假：未实施真空盒检验的情况下，分包单位无损检验人员伪造了检验报告，共计152份；

2)无损检验报告签字弄虚作假：1301份真空盒检验报告、188份超声波检验报告冒签；

3)焊缝违规返修：112 条焊缝(长度460.2 m)存在疑似违规返修。

事件3：伪造人员资格考试报名材料

2020年9月，国家核安全局在审查某公司无损检验人员资格考试报名材料时发现，有10名报考人员的体检报告高度相似。经调查确认，上述10名报考人员的体检报告为中核华兴工作人员伪造，属虚假材料，违反了《中华人民共和国行政许可法》和《民用核安全设备无损检验人员资格管理规定》相关规定。国家核安全局给予通报批评(国核安函〔2020〕104号)，并要求其严格落实核安全法规相关规定，进一步完善内部管理制度，加强工作人员培训，落实主体责任，坚决杜绝“违规操作、弄虚作假”。

1.3 违规造假行为特点及原因分析

核电工程建设领域的质量造假行为主要可分为实体造假和管理造假两类。实体造假，通常是指直接影响产品实体质量的造假行为，管理造假，通常是指未直接影响产品实体质量，但对产品置信度造成影响的造假行为。而典型的违规操作行为，则可能体现在人、机、料、法、环等各个环节。

违规造假行为往往体现出以下突出特点：

1)设备制造厂家和建安承包商主体责任未有效落实，内部未建立违规造假防控机制，造假行为主要依靠内部举报或外部监督发现，导致发现时往往已经造成了一定后果；

2)设备制造领域造假比例相对较高，设备制造领域厂家数量多，分包链条长，核电厂营运单位或其授权单位对设备制造领域的监管相对薄弱；施工领域造假事件数量虽少，但性质更为恶劣，影响范围更广，后果也更为严重，这暴露出在项目分包管理、采购过程管控、质保监督、管理人员价值导向等方面均存在不同程度的管理弱化和失效；

3)造假事件中，质量证明文件造假比例相对较高，主要集中在伪造或篡改原材料质量证明、第三方检测报告、过程检查试验结果等文件，同时供方评审和企业资质评定等环节也易出现造假情况；这在一定程度上反映出质量证明文件造假的成本低，且不易被发现。

统计分析表明，导致核电行业违规造假事件发生的原因可归结为以下几个方面：

1)利益驱使，造假行为给造假者带来更高的经济收益；

2)对重要作业过程控制不到位，采购要求或技术规范定义不清晰，施工质量监督有效性不足，物项质量难以验证或无验证；

3)质量风险识别和应对不足，没有有效辨识可能存在的造假高风险工作并采取相应预防措施；

4)市场化弊端，部分重要物项供方单一、不可靠、无相关业绩证明；

5)质量管理体系未包含防造假要求，相关组织中核安全文化、质量文化缺失；

6)合同文件及管理文件中对造假责任划分不明，约束追责条款力度不够，可操作性不强；

7)造假信息共享和经验反馈渠道不健全，举报机制不完善。

1.4 核电行业违规造假防控的必要性

2015—2019年，全国有50余家单位受到了国家核安全局做出的停工、罚款、通报批评甚至吊销核设备许可证等处罚，个别单位对核安全法律法规和管理要求置若罔闻，核设备质量安全风险挑战仍日趋严峻，质量安全形势不容乐观。十八大以来，党中央将核安全纳入国家总体安全体系，提出理性、协调、并进的核安全观，颁布了《中华人民共和国核安全法》，核安全监管力度不断加大。《核安全法》以其严格的标准、严密的制度、严格的监管和严厉的处罚，为保障核安全提供了法律依据，也为从业者敲响了警钟。

2014年11月，国家核安全局开展全行业核安全文化宣贯推进专项行动，并提出两个“零容忍”(弄虚作假零容忍、违规操作零容忍)的管理要求。2017年6月，其召开全国核设备经验交流活动，再次提出强化质量责任、杜绝弄虚作假的要求。2018年是核安全法实施年，国家核安全局开展了多种形式的核安全法规宣贯活动，还召开了安装单位质量研讨会，对安装单位违规问题进行了通报，坚决遏制违法违规问题发生势头。

市场监管总局于2019年1月3日印发《假冒伪劣重点领域治理工作方案(2019—2021)》，明确指出了治理工作需坚持的四项基本原则，这对于应对核电行业，尤其是核电工程建设期间的违规造假行为，具有高度的借鉴意义，可做出如下适应性阐释：

1)坚持问题导向：以突出问题为重点，持续开展专项整治，不断完善防范措施，有效化解系统性区域性风险；

2)发挥协同优势：发挥体制优势，推动向全链条协调监管，提高防范效能；

3)强化技术支撑：加强信息技术的研发运用，构建信息平台，做到事前防范、精准打击；

4)推进社会共治：落实企业的主体责任，鼓励公众多方参与治理。

作为国家科技重大专项“国和一号”示范工程，传承核工业核安全精神，严慎细实，坚持高质量发展，积极研究并大力推进两个“零容忍”示范工程创建管理实践，是对党和人民高度负责的体现，是保障工程顺利建设投产与后续安全稳定运行的关键。

2 违规造假防控工作思路

核电厂营运单位应主动营造两个“零容忍”的文化氛围，坚持核安全观，坚持“安全第一、质量第一”的意识，提高政治站位，提高风险意识，强化责任担当，落细落实责任，结合上述违规造假问题特性及原因分析，整合工作资源、明确工作目标、发布工作方案、制定措施计划，积极开展违规造假防控工作。

2.1 工作目标

设置科学合理的工作目标，有助于统一思想认识、达成思想共识。结合监管要求，两个“零容忍”示范工程创建的工作目标设置建议如下：

1)核级系统、设备和构筑物，不发生因弄虚作假造成的安全质量事件；

2)不发生被国家核安全监管机构通报的在行业内造成一定负面影响的违规操作事项；

3)核电行业已经发生的涉嫌违反两个“零容忍”的经验反馈事项落实率达到100%；

4)两个“零容忍”的工作要求成为项目全员共识并在日常工作中得以落实；项目良好的核安全文化氛围得到行业内广泛认可。

2.2 组织保障

由核电厂营运单位或核电建设项目高层领导负责督办，建立明确的组织机构和沟通协作机制，积极动员各相关方、各专业、各层级人员履职尽责、主动报告，并制定合理的举报奖惩机制；成立两个“零容忍”鉴定技术委员会并制定工作办法，明确工作标准；提高政治站位，严格落实党委主体责任，公司党委研究决定两个“零容忍”相关的重大议题，运用好党组织联席会等平台，做好两个“零容忍”宣传、培训工作。一般来说，应成立由核电厂营运单位主要领导负责、其他相关公司领导及项目各主要参建单位高层领导共同参与、相关岗位的管理人员配合执行的领导小组与推进小组，明确各方责任并建立定期会议机制。

2.3 制度建设

2020年6月，生态环境部印发了关于征求《核电厂质量保证大纲的格式和内容》意见的通知，首次将防造假作为独立章节纳入质量保证大纲之中。这代表从国家监管层面对核电厂防造假制度建设提出了要求，即核电厂营运单位管理层应充分意识到造假行为给核电厂所带来的风险，应制定适当的政策、制度以防止假冒和欺诈物项进入核电厂，落实核电厂各级管理者、相关责任部门和相关岗位人员在违规造假防控工作中的责任，应完善程序体系，识别并修订需要纳入防造假要求的管理程序，以体系完善助管理完善，以责任落实促措施落实，切实将违规造假防控工作落到实处。

3 违规造假防控建议措施

结合监管要求以及违规造假问题和特性等，核电厂营运单位应组织从不同层次和领域制定具体的工作方案并细化为行动项要求，通过定期会议机制实施重点督办和难点协调。综合考虑，可从以下三个主要方面开展相关工作[3]。

3.1 落实责任体系，提升核安全文化

3.1.1 建立设计、设备、建安等领域质量终身责任制

设计单位建立设计质量责任制，保证工作范围内设计工作的完整性和准确性并承担相应责任，在工程建设/调试/商运过程中出现因设计问题或设计管理问题导致的安全质量问题/事件/事故时，设计单位和总包单位设计管理人员应承担相应责任。

推行设备制造质量终身责任制，对于主要设备，在使用年限内，对于因制造问题造成的安全质量问题/事故/事件，设备制造单位应承担相应责任。如果存在因监造原因造成的质量问题/事故/事件，监造单位承担相应责任。

班组长是安全和质量的实现者，是基层工作的“一把手”，应对从事的工作质量终身负责。在工程现场设置“荣誉榜”，能够强化一线班组长的责任感、荣誉感和使命感。

3.1.2 逐级传递防造假要求

核电厂营运单位是核安全责任的最终承担者，应加强对各级供应商的监督管理和合同约束，将防造假的要求落实到工程总承包合同中，明确供应商应制定违规造假防控措施，明确供方的防造假主体责任和基本要求，明确对于违反质量红线的造假行为将予以处罚。同时，总包单位也应与各分供方(包括设备制造厂家和现场建安施工单位)签订防造假协议，并向各级分供方逐级传递，层层落实责任。

3.1.3 建立举报机制，强化结果导向

建立举报机制，鼓励匿名举报和实名举报，明确问题举报渠道、举报处理等规定，并以醒目的方式告知。增设员工绩效约束性指标，对违反两个“零容忍”行为进行全面约束，对在两个“零容忍”方面做出突出贡献的、总结出良好实践经验的、形成有效工作方法的集体和个人进行奖励。

3.1.4 持续推进核安全文化建设

严格落实核安全法律法规和标准要求，组织开展核安全专题培训，加大宣贯力度，同时全面梳理项目管理体系与核安全法要求的符合性和一致性，并持续改进。

坚持构建责任清晰、客观理性、科学严谨、公开透明的核安全文化。统筹制定项目核安全文化推进规划及年度工作计划，明确项目核安全文化推进的总体目标、工作思路和具体工作计划等内容，组织各相关单位按要求予以细化和落实。重点加强施工单位人员的核安全文化培育工作，定期开展建安领域安全文化评估活动。制定现场各专业领域一线人员作业行为规范，逐步建立高效、统一的人员行为模式。

规范流程及记录管理，加强对管理程序和流程合理性、可执行性的审查，做到有据可依、有据可查。

3.1.5 开展违规造假防控培训

将违规造假防控纳入岗位技能管理体系，有针对性地提升不同岗位人员对违规造假行为的鉴别能力。针对参与产品生命周期各阶段的一般岗位员工，应要求其了解产品的特征和功能，并接受防造假培训，以提高他们从签字、数据、报告等各方面发现造假行为、采取适当行动的能力；针对与供应商直接接口的采购人员，应确保其具备识别存在风险的采购项目、将防造假要求传递给供应链参与者、选择资质符合的供应商等方面的能力；针对QA、QC等验证人员，应使其掌握弄虚作假问题的识别技巧；针对物项接收检验和仓库管理人员，应确保其具备识别包装和标签表面异常、熟悉对假冒和欺诈物项的报告流程等方面的能力；针对现场施工、安装、运行和维修人员，也应结合其岗位特点开展违规造假防控相关的培训或经验反馈。

3.2 工程建设与设备制造“两手抓”

3.2.1 两个“零容忍”进工程现场

监理单位应持续强化发现和解决问题的能力，全面落实两个“零容忍”管理要求，开展全员两个“零容忍”培训，提升防止弄虚作假、违规操作的技能，并在开展旁站、审查、验收等工作时，熟练运用防造假技能。

总包单位应注重强化设计文件交底与核查环节规范性，及时进行设计交底，对设计图纸的现场使用情况进行核查，及时发现违反设计要求的问题，确保设计图纸使用的正确性和有效性，并形成相应制度。

针对现场焊接、无损检验、大宗材料和紧固件验收等曾出现过违反两个“零容忍”的关键工作，引入第三方独立检测机构，加强过程控制。

强化现场“技防”措施，与智慧工地项目相结合，实施关键岗位施工管理人员定位信息统计，建立全厂广播系统，实行厂家历史数据对比核查、第三方检测报告抽查、使用执法记录仪等管理手段。

3.2.2 两个“零容忍”进制造厂

设备制造厂家加强全员防造假培训，提升人员质量把控能力；编制检查指导文件，对于关键和特殊工艺编制专项检查技术文件；对供货商进行分级评估，对于易出现问题或管理较差的单位进行重点监控，进行阶段性驻厂监造或者加大巡回监造力度；加强到货验收管理，建立对仓储承包商的监督检查考核机制，重视到货验收以及存储质量，组织维修及生产人员共同参与设备/配件的到场验收，提升验收质量，加强对仓储承包商及相关人员的培训，确保仓储工作“零违章”。

3.3 强化联防联控，注重经验反馈，严格闭环管理

3.3.1 倡导建立行业联防联控机制

将供应商是否已建立防造假报告和奖惩机制、是否已制定分包商质量文件的防造假措施、是否已建立造假和疑似造假问题处理机制、是否已建立从业人员反欺诈技能培训与提升机制等，纳入对供应商的评价和监督范畴，以进一步有效评估供应商是否有能力提供符合要求的产品和服务。

提倡相关协会及部门为行业违规造假防控提供平台和统一的管理口径，定期搜集违规造假案例，并将相关的供应商信息反馈至核电厂营运单位及相关单位，做到“一处有造假，处处都禁用”，使违规造假的个人和供应商失去生存的空间；营运单位或集团公司之间也应建立信息沟通及共享机制，对新出现的违规造假行为以及新采取的违规造假防控手段进行总结，持续提升防控级别和能力，同时对供应商的诚信情况进行评价，将供应商的诚信情况进行分级，并将合作范围与诚信等级挂钩，从而最大程度上的杜绝违规造假行为的发生，净化产业生态。

3.3.2 做好内外部经验反馈管理

合理借鉴运行核电厂绩效提升管理理念，有效应用核电工程建设阶段状态报告管理系统，鼓励全体人员报告包括设备异常、人员失误、管理缺陷等在内的不足和问题，规范开展报告、识别、筛选等工作，对于填报的可能涉嫌违规造假的问题，给予重点关注，必要时组织开展事件调查和根本原因分析，对于同行电厂或其他行业发生的重大违规造假事件，应组织开展适应性分析；在准确调查和分析的基础上，落实好纠正行动的实施和验证等工作，严格执行闭环管理，实现及时报告问题和解决问题的良性循环。

4 结论

鉴于核电行业的敏感性和特殊性，针对违规造假行为，必须采取行之有效的防控措施，防止假冒和欺诈物项或服务进入核电厂，确保核电厂的质量和安全。

核电项目建设周期长，工序复杂，参建单位数量多，施工环境复杂。各参建单位同为违规造假防控的参与者，应做到目标一致、统一行动、分级管理。

领导重视是违规造假防控工作顺利开展的关键，各参建单位应由项目主要负责人作为违规造假防控工作的第一责任人，组织本单位严格落实相关工作要求，责任落实到个人，责权利统一，保证工作的执行效果。通过管理者以身作则，营造良好的违规造假防控氛围，实现各级人员相互监督、相互提醒，树立参建人员自尊、自省的敬业精神，共同重视核安全、敬畏核安全、维护核安全。