官僚制结构与皇权的抉择*<br/>——以清末丙午官制改革为例

官僚制结构与皇权的抉择*
——以清末丙午官制改革为例

2021-11-18魏海涛

开放时代 2021年6期

■魏海涛

［内容提要］皇权与官僚体制关系是帝国国家治理中的核心。在清末丙午官制改革中，面对中央、地方官僚体制的分权举动，为什么皇权会有截然不同的选择？在中央官制改革中，以袁世凯为核心的官僚集团推行责任内阁制，将官僚体制中的不同群体联结起来，形成了规模更大的反对集团。反对集团提供的信息塑造了慈禧太后的认知和决策，责任内阁制流产。在地方官制改革中，作为决策成员的各省督抚将军形成一个松散关联的结构，督抚们依据地方利益来传递信息，形成了分异的信息流，限制了慈禧太后的任意专断权，使地方官制改革被搁置。虽然皇权具有至高无上的专断权，但皇权对官僚体制分权意图的具体回应却因决策情境中网络结构的特征差异而有所不同。

一、导论

庚子事变后，清朝统治的合法性危机进一步加深。鉴于此，清廷推行了历时十年的新政，希图挽救风雨飘摇的王朝统治。1906 年9 月，清廷颁布《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，宣布改革官制以作为预备立宪的基础，史称丙午官制改革。在中央官制改革中，厘定官制大臣拟仿照君主立宪制，废除军机处，设立责任内阁，但最终被慈禧太后否决。在地方官制改革中，厘定官制大臣就改革方案向各省督抚去电咨询意见；但在督抚复电后，慈禧太后中止了地方官制改革，改革陷入停滞。丙午官制改革的历史进程体现了皇权与官僚体制关系的复杂多变：皇权因其合法性基础享有对官僚体制的任意专断权，可干预、纠正与打断官僚体制的日常运作。然而，在丙午官制改革中，面对官僚体制的实质性分权举动（中央官制中的责任内阁制和地方官制中督抚对既有权力的维护），皇权的任意专断性表现出两种不同的选择：对责任内阁制的否决与对督抚压力的妥协。为什么皇权会出现两种截然不同的行为模式？这是本文关注的中心问题。

在丙午官制改革中，不同行动者采取不同策略去最大化其利益，但又受到决策情境的制约。势、利、为三者相互纠葛，共同塑造官制改革的进程和结果。为解释皇权在面对官僚体制分权时的不同选择，考察决策情境与个人决定的关系是有益的。基于此，本文从网络视角出发，探究官僚制成员的联结形态与结构如何影响了皇权的决策。在中央官制改革初期，决策成员形成了一个以袁世凯为中心的紧密网络结构；袁世凯借此推行以责任内阁制为核心的官制改革。然而，这一举动将官僚体制中互不联系的群体联结起来，形成一个规模更大的反对派群体网络。反对派群体网络的成员通过不同渠道向慈禧太后传递信息，反对责任内阁制的信息传导和集聚改变了最高决策者的认知，使得慈禧太后认为责任内阁制的设立将威胁皇权，责任内阁制流产。在地方官制改革中，各省督抚将军的松散关联使得决策成员间的沟通变得困难，凸显了单个督抚（尤其是重要督抚）与皇权的独立关系对慈禧太后的影响。松散联结的成员结构使得信息沟通彼此分异，形成不同的信息种类，限制了最高决策者任意专断权的施行，地方官制改革被迫搁置。因此，皇权集权倾向与官僚制分权的实现或抑制受到具体历史情境中决策官员网络结构特征的塑造。

在接下来的部分，文章首先介绍中国国家治理研究的基本概况和研究不足，然后简要介绍社会网络的结构性思路。在此基础上，阐述丙午中央和地方官制改革的历史过程，并解释为什么皇权会有不同的决策选择。最后，在概述本文基本结论外，讨论历史个案引起的一般性思考。

二、国家治理研究与关系网络思路

（一）中国国家治理的研究

近年来关于中国国家治理的研究，有两个基本取向：

一方面，注重从不同维度去概括分析那些在中国历史上长久存在且历久弥新的国家治理形态、模式与逻辑，如上下分治的治理体制（曹正汉，2011），总体支配到技术治理的转型（渠敬东、周飞舟、应星，2009），国家运动的形成（冯仕政，2011），运动型治理机制与常规治理机制的往复交替（周雪光，2012），行政发包制（周黎安、王娟，2012；周黎安，2014）和作为国家治理体制的项目制（渠敬东，2012；周雪光，2015）等。这一研究取向主要探讨不同治理机制与模式产生的组织基础、制度安排特征，以及它们与宏观制度环境的关联。

另一方面，学者们关注各级政府尤其是基层政府在不同领域执行和落实上级政策的过程中所采取的各种行动和应对策略，如以非正式方式来运作正式制度的变通之举（王汉生、刘世定、孙立平，1997），以“上有政策、下有对策”为特征的“共谋行为”（周雪光，2008），“行政吸纳运动”的基层治理方式（狄金华，2010），以非正式方式应对上级各种检查（艾云，2011）和基层政府在项目制下的行为模式（折晓叶，陈婴婴，2011）等。这一研究取向强调政府在微观层面采取各种行为策略，以应对各种常规或非常规的任务与压力。

中国国家治理研究在理论与经验、历史与现实两方面相互促进、强化，不断丰富着我们对国家治理的认识与理解。然而，现有研究的不足之处值得注意。第一，既有研究暗含强烈的制度主义进路。无论是对国家治理总体性制度特征的分析，还是对基层政府在执行上级政策过程中各种应对行为与策略的发现，其背后的理论逻辑都是分析诸如帝国规模、政体特征、任务压力、目标体系和激励设置等制度性因素对整体治理模式和政府行为策略的影响。然而，政府内部的具体运作过程和国家治理的微观基础，我们却知之甚少。第二，既有研究往往假设国家最高权力给定情形下，官僚体制各层级官员的政策执行和策略应对过程，国家权力与官僚体制并未作严格区分（周雪光，2013）。然而，国家权力与官僚体制的区分以及它们的互动关系对解读国家权力性质、官僚体制的角色与运作和国家治理逻辑都具有重要理论意义。第三，国家治理是由决策与执行过程构成的统一体，但相较于政策的执行过程，我们对国家治理的决策过程知之甚少，决策过程研究相对成为一个“黑箱”。与政府执行过程一样，决策过程不仅受到决策人自身利益、情感与思路的影响，而且会受到其他多重力量、过程和组织环境的制约。

在扩展既有国家治理研究的经验范畴上，作为历史个案的丙午官制改革，其重要性表现在：首先，官制改革作为清末预备立宪的先导，牵一发而动全身，朝廷内外官员对适宜官制改革方案的争论颇多，为我们观察帝国制度变革中的决策过程提供了样本。其次，丙午官制改革调整的是皇权与官僚体制的权力边界，君主与他的臣属并非简单的主从关系，而是在不同历史情境中呈现出不同的关系状态，丙午官制改革为此提供了一个分析最高权力与官僚体制间互动关系的经验案例。在此基础上，文章通过对面对官僚体制分权举动，为何皇权在中央和地方官制改革中有不同抉择问题的回答和具体历史过程的呈现，希冀在以下三个方面增加我们对中国国家治理的理解：

一是国家治理的决策过程。由于受经验材料限制，现有研究大多集中关注国家治理中的政策执行过程，对政府决策过程缺乏相应的关注与分析。本文借助具体历史个案，关注晚清时代背景下政府官制改革的决策过程，分析影响特定决策行为的情境约束条件。

二是国家治理行为的变异。研究指出，国家治理在不同历史时期或不同区域有着不同的模式，因为国家权力会依据制度环境变化而适时地调整其治理边界。对长时空条件下不同治理模式的关注使我们忽略了具体治理情境下行动者的行为倾向及其差异。立足丙午官制改革的历史过程，本文致力回答面对官僚体制的分权举动，为何具有任意专断性的皇权在中央和地方官制改革中有不同的行为反应这一核心问题，从而将注意力转向治理过程中的个体行动者（军机大臣、部员阁臣、御史言官、总督巡抚），分析他们不同的行为选择和他们对皇权抉择的影响。国家治理行为的变异和发生条件是本文另一个关注点。

三是国家治理的微观基础。目前国家治理研究的集中点是宏观和中观层次，分析对象往往以国家、层级政府为主；对国家治理的微观基础关注不多。通过聚焦国家治理过程的具体情境中的个体行动者，本文尝试突破既有研究中无微观基础的研究困境。国家治理的研究不能仅停留在正式组织与制度层面，而必须探究治理的微观基础。

为达成上述理论目标和解决导论中提出的研究问题，本文拟借助社会关系网络的思路来理解清末丙午官制改革的历史过程。

（二）社会关系网络思路

社会学中社会关系网络的思想最早可追溯到齐美尔那里。在1908 年《社会学的问题》一文中，他指出“社会存在的基本形式是个体间的互动，如果个人之间相互影响的方式被阻隔，那么社会的整体性也就不存在了”（Simmel，1971：23）。个人与其他个体、群体发生联系，互相影响而形成的基本关系，就是我们所称的社会关系网络。不同的关系网络，揭示了个体间相互联结的不同模式与个人在网络中的位置。在社会学中，当我们尝试从社会关系网络视角去认识人们的行为和解释社会现象时，个体联结构成的网络结构也就成为我们分析的起点。

个人无不处在社会关系网络中，个人在不同时点下做出的行为选择受到即时情境中关系网络结构的影响。探讨网络结构在个体行为选择中发挥的作用，尤其是个体在不同情境下的行为差异，有利于打破对行动者行为的先验假定，厘清行动是如何受到社会结构影响的。与制度主义进路强调制度环境对组织的规范性压力不同，网络思路强调网络结构特征对行为的塑造，其核心命题是：身处不同的关系网络结构，个体有着不同的行为选择。因此，网络研究者分析关系纽带的强弱、网络重复性和中心性等特征对个体行为的约束，因为网络位置和结构的不同会使得人们在不同的情景中产生不同行为（周雪光，2003：121）。大量经验研究揭示了网络结构形态及其特征对个体行动的影响，包括集体行动参与（Gould，1993），规则抵制（Peng，2010）和经济交易（Wank，1996）。

网络结构对个体行为的约束作用要求探究连接两者的内在机制与逻辑。在不同的经验研究中，嵌入网络结构且影响个体行为选择的机制与逻辑是多重的：网络结构是信息流通的渠道，不同的网络纽带和结构决定了信息提供的类型、规模和性质（Granovetter，1973），而信息决定个体的思考与行为（周雪光，2003：121）。网络结构也是资源和影响力的汇聚地，个体能够动员网络中的资源来获取利益（Bian，1997；Lin，2001）。同时，网络结构能够成为个体内化规则和群体规范的场所，以促进合作行为的发生（Ellickson，1991），这些机制在不同的关系纽带与网络结构基础上发挥作用，并影响个体行动的动机与结果。

在丙午官制改革中，责任内阁制的推行和地方督抚对既有权力的维护分别代表中央和地方官僚体制的分权举动，但作为最高决策者的慈禧太后的选择截然不同（否定责任内阁制和搁置地方官制改革）。最高决策者差异化的选择受到相应历史情境中决策成员的联结方式、关系模式和网络结构形态的调节。不同的网络结构特征塑造了皇权的不同选择。

三、中央官制改革

1906 年9 月1 日，清廷在《宣示预备立宪先行厘定官制谕》中要求对官制改革“分别议定，次第更张”，按照先中央后地方的次序完成。在上谕颁布次日，随即选派载泽（镇国公）、世续（东阁大学士军机大臣）、那桐（体仁阁大学士）、荣庆（协办大学士军机大臣）、载振（商部尚书）、奎俊（吏部尚书）、铁良（户部满尚书军机大臣）、张百熙（户部汉尚书）、戴鸿慈（礼部尚书）、葛宝华（刑部尚书）、徐世昌（巡警部尚书军机大臣）、陆润痒（工部尚书）、寿耆（左都御史）、袁世凯（直隶总督）①等14 人为编纂大臣，庆亲王奕劻（军机大臣）、孙家鼐（文渊阁大学士）、瞿鸿禨（协办大学士军机大臣）为总司核定大臣；成立官制编制馆为具体办事机构，并调入若干编纂人员以起草、评议、考定和审定官制改革方案。中央官制改革自1906 年9 月2 日启动，至11 月6 日颁布中央各衙门官制方案，历时两个多月。

（一）以袁世凯为中心的决策成员结构

丙午中央官制改革有两个特点：第一，官制改革是作为预备立宪基础而启动的，新官制的议定和更改理应与君主立宪制原则相契合，因此不可避免涉及对既有中央权力分配格局的调整。第二，参与官制改革的决策人员在构成上具有多样性。在官制编纂和核定大臣中，既有军机大臣与内阁大学士，也有满族勋贵、部院大臣与地方督抚。这两个特点决定中央官制改革将是一个充满紧张与伴随冲突的过程，而官制改革成员间的非正式关系对改革举措、进度和结果有着举足轻重的影响。个体是带着与他人的各种关系进入决策过程，并与其他决策人员建立新的联系，从而形成一个关系网络结构。结合既有史料，可以看到，中央官制改革启动时，形成了一个以袁世凯为中心的网络结构，②并在中央官制改革之初居于支配地位。

袁世凯是清末督抚中的实权人物，他以小站练兵起家，而后相继任山东巡抚、直隶总督、军机大臣，对晚清政局走向有着不可忽视的影响。这种影响力并不是仅仅依靠他个人实现的，而是建基于以他为中心发展起来的庞大关系网络和利益集团。虽说袁世凯只是参与此次官制改革的地方督抚，但他与部分决策成员之前建立起来的关系使得他能够成为决策过程的中心人物。在决策成员中，徐世昌是北洋系的核心人物之一，是袁氏的亲信；张百熙的女儿是袁氏第三子袁克良的妻子，两人是儿女亲家；那桐是袁氏的换帖兄弟。奕劻是首席军机大臣，大权在握，为人贪婪，与袁世凯、那桐、载振（奕劻之子）是利益同盟关系。③载泽和戴鸿慈是五大臣出洋考察宪政的成员，回国后为实现君主立宪体制奔走呼号，在意见上自然也就与此时积极主张立宪的袁世凯走到一起。另外，袁世凯将自己亲信幕僚安排进官制编制馆，杨士琦与孙宝琦为提调，吴廷燮、金邦平、陆宗舆、章宗祥、张一麟为起草委员，几乎是清一色的袁党（楚双志，2008：159），进一步主导了官制改革议程。时称“丙午议改官制，袁入京主张最多，全案几皆其一手起草”（徐一士、徐凌霄，1979：1507）。可以说，当中央官制改革启动时，以袁世凯为中心的关系网络结构支配着官制改革的基本原则与方案制定过程。

在帝国君主官僚制中，围绕具体事项决策的一般过程是：参与决策的官员提供信息，发表政见，君主根据官员提供的信息做出决定。决策官员提供的信息将在很大程度上决定着君主对该事项的取舍。决策官员围绕着政策讨论形成的关系网络以及经由关系网络传递的信息能够影响最高决策者的认知和抉择。在中央官制改革启动时，可以明确的是，作为最高决策者的慈禧太后并不反对通过官制改革来挽救清廷颓势，但对具体方案如何并无计划。因此，她依赖决策官员制定方案、参与讨论和提供信息，以作为其决策依据。在此历史情境下，以袁世凯为中心的网络结构对中央官制改革的决策起着支配作用，其起草议定的官制改革方案理应得以施行。然而，10 月29 日提交的中央官制方案中最能体现袁世凯利益的责任内阁制并未获得慈禧太后的认可，袁世凯被迫黯然离开北京。为什么起初占据优势支配地位的关系网络结构没有发挥意想中的作用？

（二）责任内阁制的提出与反对派群体网络的形成

1906 年9 月6 日，各编纂大臣议定将恭王府的朗润园设立为编制馆办公和会议场所，商定各编纂大臣每周二、四两日到馆会议，会议讨论的稿本先由起草、评议、考定、审定四课的办事人员统筹完成。官制改革启动前，两江总督端方④和戴鸿慈于8 月25 日呈递《奏请改定全国官制以为立宪预备折》，主张按照近代国家的行政模式来更改旧有官制的权限与责任，其核心是“略仿责任内阁之制以求中央行政之统一”，以军机处和现有内阁归并为责任内阁，代君负责，以期政事之一统。端方、戴鸿慈改革官制的奏折产生了巨大影响，编纂人员主要依据此奏折来拟定官制改革的大纲，⑤其中责任内阁制的设立与否成为此次中央官制改革争论的焦点。

清朝治理决策的核心是以军机处为主的六部制度。⑥军机处是整个皇权统治的中枢，成立于雍正七年，是帝国君主意志最为直接的体现。责任内阁制起源于英国，是君主立宪制的核心制度设置，其要义是代君主负责而行执政之职。军机处和责任内阁制在基本原则、权力关系和人员设置等方面有着很大的差异。依据端戴的官制改革方案，中央官制改革的稿本议定将废除军机处，改组责任内阁，设立总理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚书均为内阁政务大臣，以总理大臣为首，共理政事。围绕责任内阁制议案对既有权力分配格局可能带来的冲击，参与中央官制改革决策的官员们有着不同的立场和利益诉求，并将它们带入决策过程的讨论中。

1906 年9 月至10 月中旬，官制编纂大臣们多次集议于编制馆，商议中央官制改革的稿本。在会上袁世凯向诸大臣提出，实行立宪的前提是设立责任内阁，⑦设内阁总理大臣一职，总领政务；但君主地位仍神圣不可侵犯，以达到不劳而治的效果。载泽也表示西方国家政治的井然有序，正是因为责任内阁制的缘故。责任内阁制倡议得到以袁世凯为中心的关系网络成员的积极响应与支持，奕劻、张百熙等都附和袁世凯。但事情并没有如袁世凯等所设想那般发展下去，责任内阁制动议遭到其他决策人员的反对。

据报道，“议设内阁，最困难之一端，即为现时军机大臣无从安置，副总理仅有二席，故不免其中稍有阻碍”。⑧在当时决策人员中，铁良身兼户部尚书、会办练兵大臣与军机大臣数职；如责任内阁制通过，依照职权分明原则，铁良的权力必将被削弱。⑨在编制馆的会议上，针对袁世凯和载泽提出的责任内阁制方案，铁良极力反对，认为袁世凯设立责任内阁的目的在于独揽权力，是谓“如乃公所谓立宪，实与立宪本旨不合”。为进一步加强反对力量，铁良与决策成员中的另外两位，同为军机大臣的瞿鸿禨和荣庆建立“同盟”关系。铁良和荣庆在官制编纂会议上反对责任内阁制，而瞿鸿禨则在幕后“运筹帷幄”，尤其是瞿鸿禨在后期发挥的作用，极大地影响了官制改革的结果。针对袁世凯的地方督抚身份，铁良与荣庆提出，实行立宪的前提之一是实行中央集权，必须将地方督抚的兵权财权收归中央政府所有。袁世凯则极力反对，认为此刻剥夺督抚权力并不适用中国实际，而应缓行议定，奕劻和载泽等人也表示赞同。⑩在官制编纂会议场景中，决策两方围绕责任内阁的设立分歧颇多，难以形成共识。据报道，“据政府某巨公言及，近因议改官制之事，诸大老每于奏对意见多歧，两宫颇以为虑”。11

当时报纸以“进步党”与“守旧党”来划分中央官制改革的决策成员，认为进步党系庆亲王（奕劻）、泽公（载泽）、端方为领袖，袁世凯以资辅助，守旧党是荣庆、铁良等大臣（李细珠，2012：180）。“进步党”成员赞成立宪，实行责任内阁制；“守旧党”成员则反对。两派各有理据，争论不相上下且针锋相对，中央官制改革决策一时难以推进。12

（三）反对派群体网络的扩张与责任内阁制的流产

在官制编纂会议陷入僵局的情况下，御史言官们陆续上奏，发表对官制改革诸事项，尤其是对责任内阁制的反对意见，极大地扩大了反对责任内阁制群体的网络，影响了最高决策者对责任内阁制的认知。言官制度使得御史们的意见可以在一定程度上影响君主决策。当中央官制改革进入10 月初，决策官员内部对责任内阁制的意见始终无法统一，决策陷入僵局；也正是此时，在京的御史、翰林开始交相上奏，奏折中对官制改革，尤其是责任内阁制的反对之声此起彼伏，不绝于耳。13据统计，故宫博物院明清档案部编写的《清末筹备立宪档案史料》收入御史、翰林、内阁学士等京朝各官反对官制改革奏折共26 件（李细珠，2012：184-185），“反对派”群体网络得到极大扩展。

御史言官们会介入中央官制改革的讨论，一是出于御史监察制度的路径依赖性，维护朝廷法统是御史言官们的职责，对官制这一触及朝廷根本的改革发表意见，是言官的责任；二是官制改革对都察院14可能进行的调整触及了御史言官们的切身利益，他们利用职权上奏反对也是顺势而为。1906 年10 月初，编纂大臣在进呈的《厘定官制宗旨大略折》的提纲中提议将都察院并入集议院，有如各国上议院。这一倡议遭到御史言官们的抵制，认为“改都察院为议院，只得议政不得上封事，此尤蔽塞朝廷耳目之私意也”。15奕劻和载泽因担心言官的舆论压力，也不赞成改动都察院。虽然后来袁世凯也不再坚持裁并都察院，然而此时在京城的御史们已经行动起来，纷纷交相弹奏，对官制改革的反对之声反而愈演愈烈。御史言官们被卷入中央官制改革过程的另外一个重要原因是他们有都察院总宪陆宝忠授意，而陆宝忠则是受到铁良、荣庆等反对派决策官员的鼓动，尤其是瞿鸿禨在御史言官们与慈禧太后之间的居间运作（李细珠，2012：189）。时人有说：“运动南城御史纠弹阻挠，皆瞿计也”。16

决策官员们争论的焦点是责任内阁制，自然也就成为御史们集中攻击的中心。御史刘汝骥、张瑞荫、赵炳麟反对设立责任内阁制，尤其是赵炳麟在10 月8 日、12 日连上两道奏折，驳斥责任内阁制，认为它将导致总理专权、君权旁落局面的出现。他在奏折中表明：“民智未开，下议院一时未能成立，无以为行政之监督，一切大权皆授诸二三大臣之手，内外皆知有二三大臣，而不知有天子”。17御史们将矛头直指袁世凯和奕劻，认为他们推行责任内阁制的目的是把持朝局，紊乱朝纲，将导致皇太后大权旁落。

此外，反对派在内廷散布谣言，称朝廷立宪将裁撤宫廷太监，使得宫监惊惶异常，以作为立宪阻力。此事真假虽难以判定，但据陶湘（盛宣怀亲信）密报，端方原本提议裁撤宫监，但因太监们终日在慈禧太后面前哭诉，慈禧太后慨叹：“我如此为难，真不如跳湖而死。”由此，袁世凯等才决定不讨论内务府、宗人府及内三院等事宜（李细珠，2012：190）。由此可见，袁世凯等人推行责任内阁制遭遇各方面的阻力。因此，在御史言官、翰林和宫廷内监的攻讦下，袁世凯心灰意冷，压力倍增，以南北新军演习为名，于11 月初黯然离开北京，前往河南彰德。

面对反对派们的攻击，主张责任内阁制的改革派们不得不做出反击，但收效甚微。载泽在10月21 日上奏表明成立责任内阁之意在于为君分忧，解决朝廷面临的危机，提高治理效率，并要求面见慈禧太后，当面澄清一切，得到回复却是“折上留中，亦无召见消息，惟由内监传旨谓‘圣躬不甚快愉’而已”。18此时，情形对改革派来说不容乐观。11 月2 日，以奕劻为首的总司核定大臣将最终的中央官制改革方案上奏朝廷，并将责任内阁制纳入其中。果不其然，当11 月6 日朝廷公布最终的中央官制方案时，责任内阁制被取消，上谕中说：“内阁军机处一切规制，着照旧行”。19当时舆论认为：“厘订官制之折奏本有改并内阁、军机处之条，嗣因御史赵炳麟等奏谓新内阁之总理大臣权势太重，慈宫览奏大为动容，故内阁、军机处均未更动”。20因此，御史言官的加入扩大了反对责任内阁制的群体网络规模，此时中央官制改革之初以袁世凯为中心的关系网络优势消失殆尽，责任内阁制最终难逃流产的命运。

在中央官制改革中，决策成员间关系网络结构的动态变化过程影响了决策的方向与结果：第一，决策启动时网络结构力量的不对等使得力量优势方议题（责任内阁制）占据支配性地位，但引起其他决策成员的反对，并在争论中形成两个彼此对立的关系网络群体。第二，两方不断强化己方立场，处于弱势的一方通过联合、招募等动员方法增强其网络力量，双方的关系网络结构在决策过程中不断凝结与强化，出现力量均衡的决策僵局。第三，外部力量（御史言官）对决策过程的干预打破了僵局，扩大了反对责任制内阁群体的网络规模，双方力量对比发生反转。第四，反对责任内阁制群体关系网络规模的扩展与力量增强影响了最高统治者对责任内阁制的认知与判断，经由这一网络结构传递的信息是明显的：责任内阁制的成立会导致君权旁落，将有损皇权集权目标的实现。

最高决策者慈禧太后为何从起初对预备立宪的支持态度转变为否决作为立宪体制核心的责任内阁制？决策成员的网络结构形态及其变化对最高决策者的行为选择起着核心作用，关系网络结构能够提供决策者所需的信息数量、方向和内容，进而影响决策者的认知判断和行为选择。在中央官制改革中，网络结构对决策者行为影响的机制和逻辑是：规模越大的网络结构，在信息积累、汇聚和传递上的集聚优势就更为明显，对最高决策者的影响就越大。起初居于弱势地位的“反对派”网络结构在满族勋贵、御史言官群体加入后得以实现规模扩展，并逆转了以袁世凯为中心的网络结构的支配地位；当中央官僚体制中大多数成员反对责任内阁制的设置时，慈禧太后则依据多数意见判断责任内阁制的设立将有损君权，并利用其专断性权力予以否决，官僚体制的分权举动被迅速打断。

四、地方官制改革

清政府原计划将中央和地方官制改革方案同时议定公布。编制馆在厘定中央官制改革方案的同时，也依照端方和戴鸿慈的《奏请改定全国官制以为立宪预备折》规划地方官制改革的方案，计划按照科层制原则在省级官制中设立八司，拟定职掌与权限。然而，该草案披露后，引起地方督抚反弹，四川总督锡良、陕甘总督升允复电：“所改外官制大纲内多隔膜，日久恐滋贻误，请再详细参订”。21恰在此时，厘定官制大臣围绕责任内阁制议题争执不下，地方官制改革难以同中央官制改革草案一并具奏。当奕劻11 月2 日将中央官制方案上奏时，厘定官制大臣内部业已就如何改动地方官制讨论争执颇多，就外官制整体还是局部改革问题争执不下（关晓红，2007）。11月6日，朝廷颁布中央官制改革方案的同时，两宫发布上谕：“各直省官制著即接续编订，仍妥核具奏”，要求“著会商各省督抚一并妥为筹议”。22此前一天（11 月5 日），厘定官制大臣已经将拟定的地方官制改革方案电告各省督抚将军，征询他们的意见。由于改革调整的主要是皇权与地方督抚的权力关系，他们的意见对地方官制改革的决策进程与结果有着重要影响。

厘定官制大臣电告各督抚的地方官制改革方案包括州县官制和省级机构两个层次：在州县一级，将省以下分为府、州、县三等，分设佐治官，分掌财赋、巡警、教育、监狱等，合署办公。设立地方审判厅，受理诉讼；府州县成立议事会和董事会以筹备地方自治。针对省级机构改革，提出两种方案供讨论。第一种方案“与立宪国官制最为相近”，第二种方案“系按照现行官制量为变通”，督抚直接管理外务、军政并监督一切行政、司法。以布政司管民政，兼管农工商；以按察司专管司法上之行政，监督高等审判厅；另设财政司，专管财政，兼管交通事务；其他司道仍用旧制。23厘定官制大臣计划在各省督抚提供反馈意见后再筹划详细的地方官制改革方案。

（一）松散关系与差异化信息

虽然草案中两层办法对省级机构的改动程度不同，但都包含一系列旨在削弱地方督抚权力的内容（潘鸣，2011）。例如，对督抚职掌下各种局所的合并，设立高等审判厅，剥夺督抚的司法权；设立财政司，剥夺督抚的财政权。此次地方官制改革的目的旨在收地方之权以实现中央集权，因为此时清廷面对的局面是：咸同以来，地方督抚借着镇压太平天国、兴办洋务的情势，不断扩大其军事权、财政权、人事权和司法权，尤其是由地方督抚直接掌握的局所的滥觞与扩张，使得原有的藩臬两司形同虚设（刘伟，2003：356-364；关晓红，2013：43-46）。因此，清廷想利用此次改定地方官制的机会，限制督抚权势，实现中央集权；而地方督抚不想交出已经获得的权力，反而要求固定或扩大既有权限（谢霞飞，1996）。那么，地方督抚对中央集权的异议和皇权对地方官制改革的妥协是如何得以实现的？

与中央官制改革中决策成员彼此紧密联结而构成的网络结构不同，在地方官制改革中，作为决策成员的各地方督抚在空间上彼此分离，在制度上各省督抚也只向最高统治者负责，督抚间的横向联结既无必要，也为皇权忌惮约束。24因此，在地方官制改革中，对决策过程有着决定性影响的是那些相对独立且松散关联的“皇权与地方督抚”的关系。各地方督抚在接到厘定官制大臣的会商电文后，1906 年11 月13 日，吉林将军达桂首先做出回复，打破僵局，发表了对地方官制改革的意见；接下来两月内督抚将军们先后复电表态，截至1907 年2 月17 日，除直隶总督袁世凯、两江总督端方外，共有23 个督抚做出回应，反馈给中央的电报有26 份，形成了一次围绕地方官制改革的讨论（彭剑，2014）。在督抚将军们的回电中，既包括对州县一级改革的意见，也包括对省级机构两种方案的意见。由于省级机构的改动直接涉及地方督抚的利益，这里将主要关注各地方督抚对省级机构改革两种方案的意见。结合电复内容，可以将地方督抚对省级机构改革的意见划分为四类：赞成第一种方案，赞成第二种方案，折衷两种方案，否定两种方案（关晓红，2013：165），如表1所示。

针对地方督抚对省级机构改革两种方案的意见，史学家的认识并不一致（迟云飞，2013：218；关晓红，2013：165-166；彭剑，2014；李振武，2016）。本文以督抚的电文回复内容，尤其是督抚对方案实践的可能性（而非主观认知）作为判断标准。无论督抚们对省级机构改革持何种意见，他们在电文中都不同程度地提及在各自管辖地实施相应方案的障碍或应满足的前提条件：财政困难、民智未开、人才难得、法律不备等。对于州县一级改革，督抚们认为地方因财政匮乏、风气未开和教育水平不足等原因而难以骤然实行。由于各督抚管辖区域内部的复杂性和不同区域间的差异性，督抚们往往结合中央集权对地方权益可能造成的损害来提供信息；在这里，皇权与地方督抚的关系对督抚们如何做出回应起着关键约束作用。在决策成员松散关系影响下，不同种类的信息被传递出来，影响着最高决策者的认知。

表1：丙午地方官制改革中各督抚的意见分流

（二）特殊督抚与关键信息

各地方督抚发来了莫衷一是的电复意见，他们对改革决策过程的影响是存在差别的，其中张之洞是电复督抚中的绝对中心人物。25张之洞崛起于洋务运动时期，是李鸿章、刘坤一去世后资历最深的地方督抚，担任督抚职位将近25 年，在朝廷和地方督抚中的威望可谓如日中天。作为资深的封疆大吏，张之洞的一举一动对地方官制改革的全局都有重要影响。他在接到厘定官制大臣的通电后，并未急于做出表态，而是在获得多方信息后，才向厘定官制大臣复电表达自己意见（李细珠，2009：308）。

地方督抚在京一般都安排有坐探委员帮他们打探和传递消息。湖北荆宜施道陈夔麟作为张之洞选派进京参议官制改革的道员，在1906 年10 月19 日进京后，他便“间日一电”，给张之洞传递各方信息（李细珠，2012：194）。因此，张之洞获得其他督抚对官制改革的意见后，在1907 年1月2 日电复厘定官制大臣，发表其对地方官制改革的意见，全文长四千余字，对地方官制改革草案的方方面面提出不同程度的反对意见。2 月6日，张之洞再次致电军机处和厘定官制大臣，专门就“司法独立”议题发表反对意见。

在1 月2 日的电文中，针对省级机构改革的两种方案，张之洞都表达了反对意见。他认为第一种方案中院司合署办公，一来时间仓促易导致草率敷衍，二来没有大的办公场所，三是同画一稿，权责不明；而且设立高等审判厅使得行政司法各有专职尤其让人费解。在第二种方案中，张之洞认为民政本属臬司，不必改属藩司；理财是藩司分内之事，不必另设财政司；藩、学、臬、运、粮、盐、关、河各司道，权限本自分明，无须更改。在2 月6 日反对“司法独立”电文中，张之洞指出若剥夺督抚司法裁判权，将使乱党布满天下，以致“本意欲创立宪之善政，反以暗助革命之逆谋”。26

在地方督抚们做出电复后，张之洞以“总结发言”的方式对地方官制改革方案发表意见，对州县一级和省级两种方案均持全面反对态度，对厘定官制大臣提供的官制改革方案逐条批驳，认为“官制各条，以洞愚见论之，似不甚与立宪关涉。窃谓宜就现有各衙门认真考核，从容整理，旧制暂勿多改”。27张之洞电文送达厘定官制大臣和军机处后，在朝廷枢臣和地方督抚间引起巨大反应。据张之洞坐探发来的电报，京师大臣们对他的电复颇为赞同：“宪台驳复外官官制之电，四千余言，闻王大臣深以为然”。28“我公复厘定官制大臣长电，京师传诵，钦佩同声，政府亦极以为然”。29张之洞的复电也在一些地方督抚间引起共鸣。30如江苏巡抚陈夔龙回电称：“嘉言谠论，注重实际，为人所不能言，亦为人所不敢言，曷胜钦佩！方今时局艰难，骚然不靖，诚宜统筹兼顾，定国是以镇人心，岂能自为纷扰？公老成谋国，片言鼎重，上安宗社，下奠群生，悉于公赖之矣”。31其他如山东巡抚杨士骧、湖南巡抚岑春蓂和安徽巡抚恩铭等对张之洞的电文内容都表示赞同（李细珠，2009：312-313）。

在地方督抚们先后发来意见分歧如此之大的复电后，厘定官制大臣内部的意见也是莫衷一是，尤其是张之洞复电带来的轰动性效果，深刻影响了地方官制改革的推进。在1907 年1 月收到督抚们的回电后，厘定官制大臣组织多次讨论，但分歧太大，尤其是以载泽为首的改革派（载泽坚持地方官制改革应按第一种方案施行）与其他厘定官制大臣的意见冲突，编制馆一时陷入混乱之中。据媒体披露，“其始开议时头绪纷纭，诸说大半歧异，无论各省督抚宗旨不同，即承议各大臣亦意见各执一词，诸公因意见不合竟至拍案大呼，虽因气氛所激，亦难免意气用事。及各省覆电到京后，更互相委谢，甲则执以问乙，乙复执以询丁，究之皆为定见，而守旧者又从中拨弄，吾恐此次内官制之发表尚胜于外官制矣”。32

后来，厘定官制大臣上奏重启外省官制会议，并奏准定于1907 年1 月12 日会议商定地方官制改革。当日，厘定官制大臣、各部司员和各省总督选派的司道大员一起在编制馆开会商议外省官制改革，但并没有取得任何实质性进展，张之洞的电文意见仍然起着主导作用。最终议定的新地方官制方案更多体现了张之洞电文中的意见，规定“督抚藩臬均仍旧制，盐、粮、关三道不动”，且刻意回避了建立各级审判厅的要求以及不更改督抚与府州县的权限关系（潘鸣，2011：54）。新方案的保守性引起载泽等人的强烈反对，他们上奏要求两宫太后独断专行：“力请照原意办理，并痛诋中外大臣之因循昏聩，请两宫睿谋独断，照第一条办理”，结果“奉旨留中”。33

在丙午年底，编制馆在拟定外省官制改革草案时，将督抚衙门“分曹理事”以及行政和司法各司其职的原则列入其中，并将草案送交总司核定处议定。34然而，此时奕劻请了病假，瞿鸿禨和孙家鼐则提出官制草案仍需更改，使地方官制改革方案一时难以颁布。其实，这时候，作为最高决策者的慈禧太后在知晓督抚们，尤其是张之洞的复电意见后，对地方官制改革的态度已经发生改变。正好在此时，御史赵启霖上奏，以灾情导致民情惶惧为由，奏请外官改制暂缓施行。他认为：“外省官制，各省督抚先后议复，视为窒碍者颇多，鄂省复电尤为详尽明透。京官改制，已经半载，仍多敷衍因循，若复更改外官，其无裨益而滋纷扰，实在意中”。35慈禧太后命令将赵启霖的奏折下发给各衙门阅看。

时论也以为“外官官制至今尚未宣布，各侍御及各省督抚反对者颇多。现两宫之意以为各省督抚现不赞成，大约即系利少弊多，故拟暂缓更动”。36随后在4 月1 日慈禧太后向厘定官制大臣下达密旨，命“将编制馆撤去，改定外省官制暂缓议行，所有印信文件即行移交政治馆”，37并要求各省派往京城随同参议官制改革的司道委员各回本省销差，丙午地方官制改革进程被搁置。38

地方官制改革致力于调整皇权与地方督抚的权力关系，核心目标之一是意欲收督抚之权，全中央集权之意；而各省督抚们提供的意见信息影响着最高决策者是否应强制推行集权的抉择。在地方官制改革中，督抚们参与决策过程的特征有：第一，各省督抚间的关系是相对松散而分立的，决定了督抚们提供的信息是非重复且有效的，督抚们的电复意见很大程度上代表着各省实际状况与官制改革草案的契合程度；第二，督抚们往往从地方实际与个人利益出发来提供地方官制改革的信息，但由于督抚管辖地彼此差别较大且督抚间沟通困难，共识难以达成，出现信息的分异，因而形成了多种多样围绕地方官制改革的意见；第三，各省督抚对决策过程的影响不是均质的，资历深、威望高的督抚对地方官制改革提供的信息能在更大程度上影响最高决策者对继续推行改革风险的认知与判断。

面对督抚们朝野汹汹的意见，皇权为何没有强行推行地方官制改革方案，而是选择搁置改革进程，其决策逻辑是什么？本文认为，各省督抚间的松散关联结构以及他们与皇权相对独立的关系提供了差异化的信息，信息分异和模糊性程度较高。当决策信息分散不集中，最高决策者对决定可能带来的限制和风险是不确定的，尤其当具有影响力的督抚发出反对信息时，统治者的这种不确定性被进一步放大。面对决策信息分散给潜在决定带来的不确定性，最高决策者只能做出暂时搁置改革的决定。因此，皇权意图通过地方官制改革契机以实现集权的目的胎死腹中，地方督抚得以暂时保有其获得的权力。

五、结语

本文以晚清丙午官制改革为历史案例，利用网络结构性思路解释了在君主官僚制中，面对官僚体制的分权举动时，皇权为何做出截然不同的选择，也就是尝试回答在丙午中央官制改革中，皇权为什么否定责任内阁制，而在地方官制改革中，皇权又向督抚妥协，做出中止改革进程的决定这一问题。

本文的解释逻辑是：皇权在不同历史时刻做出的不同抉择取决于相应情境下决策成员构成的网络结构特征，不同的网络结构特征限制了决策者获取的信息。作为信息传递的渠道，成员的网络结构特征决定了决策信息汇聚的方向、种类、规模和分布状态，并成为最高决策者做出选择的依据。网络结构、信息传递和决策行为成为本文的解释链条。研究发现，在中央官制改革中，决策成员互动频繁，形成了紧密联结的关系网络结构。后来，随着满族勋贵和御史言官加入反对责任内阁制的行列，起初以袁世凯为中心的优势网络衰减，力量对比发生变化，反对责任内阁制的信息传递和汇聚占据支配地位，使得慈禧太后认为责任内阁制的设立终将削弱皇权。最高决策者最终决定保留军机处，责任内阁制流产。在地方官制改革中，作为决策参与人员，各省督抚在空间和制度上彼此分离的状态使得他们呈现松散关联的结构特征，突出了皇权与各省督抚的独立关系在地方官制改革决策过程中的作用。各省督抚传递的信息往往体现了中央集权在本地实行可能遭遇困境的程度，由此汇聚成了不同的信息种类，限制了最高决策者做出单一决定的任意专断性；尤其是特殊督抚提供的信息，使最高决策者无法预判强制推行改革方案可能带来的不确定性风险。基于此，最高决策者只能暂时做出妥协，搁置地方官制改革的进程。因此，不同历史情境下不同网络结构特征决定着不同的信息传递过程，影响了皇权的不同抉择。

历史学家对丙午官制改革的进程与结果多有分析（袁亚忠，1996；潘鸣，2011；李细珠，2012：179-204；谢红星，2014）。在他们的分析中，决策成员间的权力斗争是导致丙午官制改革失败的关键因素。权力斗争视角虽然敏锐地捕捉到官僚体制中不同派系成员的利益差别与冲突对改革结果的塑造，但它并不能解释为何皇权在中央和地方改革过程中对官僚体制采取的不同行为，因为如果利益是一以贯之和预先决定的话，我们就无法观察到皇权的差异化选择。由此可见，利益不是事先给定的，而是由实在的组织情境构建的。在丙午官制改革中，决策参与者都尽力维护和扩大其利益，但是他们并不总是能够如愿以偿，即使至高无上的皇权有时也不得不妥协。

虽然在中央和地方官制改革中，皇权对官僚体制的分权举动有着不同的抉择，然而纵观整个丙午官制改革的进程，微观网络基础上的行为也都服从于帝国君主官僚制中更为宏大的制度逻辑，决定了官僚体制内部成员、官僚体制与皇权的互动以及官僚体制实现制度变革的可能性程度。在丙午官制改革中，集权与分权矛盾关系的制度逻辑凸显，影响了网络结构中成员的角色、利益和行动策略，并共同决定了官制改革的决策方向与结果。

在以君主官僚制为主要支配方式的帝国统治时期，皇权与官僚制双重权力并存治国；其中皇权是最高权力，官僚制为皇权提供组织基础和治理工具（周雪光，2013）。在君主官僚制的权力支配结构中，皇权处于核心地位，皇权至高无上的地位建立在“授命于天”的天命观基础上；这一合法性基础保证皇权的专断性与任意性，意味着君主对其统治疆域内的大小事宜皆能乾纲独断，恣意处置。然而，受制于帝国规模和漫长的行政链条，君主不可能事必躬亲，不得不依赖官僚体制来治理地方。官僚体制治理地方的权力来源于自上而下的授权，各级地方官员只是代天子司牧地方，君主享有随时干预官僚体制常规运作的权力，以贯彻君主的统治意志。虽然皇权具有凌驾于其他一切权力之上的特性，但官僚阶层不是君主意志的机械执行者；在帝国漫长的统治历史中，官僚阶层在不同的历史时期和条件下，形成了自身的一套运作机制和利益偏好。一方面，官僚体制倾向于根据属地的具体情况、官员利益取向等条件对君主意志采取非正式化、变通的方式执行；另一方面，官僚体制通过特定的成例或规则对皇权的专断性予以约束，如依据祖宗之法使君主不可恣意妄为。因此，在君主官僚制中，当官僚体制尝试突破皇权规定的治理边界，并对皇权产生威胁时，皇权倾向于利用其专断性权力干预官僚体制的运作，以达到集权目的；而当帝国治理陷入困境时，建立在官僚体制基础上的分权又成为应对这一困境的法宝，统治者倾向于下放权力和资源以激励各级地方官僚的治理积极性。这一过程构成了君主官僚体制中固有的集权与分权的矛盾关系。在丙午中央和地方官制改革中，集权与分权矛盾关系的制度逻辑在不同维度上得到体现，皇权的不同抉择恰恰是对集权与分权矛盾关系的刻画与体现。

在中国君主官僚制历史中，观察皇权与官僚体制的关系离不开两条重要且紧密相关的线索：皇权与相权的关系和中央与地方的关系，集权与分权的矛盾始终内在于这两对关系中。丙午中央和地方官制改革分别反映了皇权和相权、中央（皇权）和地方的集权与分权的矛盾关系。在中央官制改革中，责任内阁制成为争论焦点，也是判断此次官制改革能否实现制度变革的关键设置。无论是厘定官制大臣围绕责任内阁制设立的争论，还是御史言官们在奏折中交相弹奏的内容，其行为逻辑背后体现的恰恰是集权与分权的矛盾关系。诚如清廷在官制改革上谕中提及，官制改革是为实现“大权统一朝廷”的集权目的，希望通过君权的统一来挽救风雨飘摇的王朝统治。当在方案中提出裁撤军机处，成立责任内阁制时，其目的是欲仿照君主立宪体制来调整皇权和官僚体制原有的权力分配格局。但是，在皇权眼中，这是官僚体制对一统皇权的分离倾向，是对皇权的威胁，皇权转而利用专断权力打断官僚制的分权冲动，责任内阁制流产也就在情理之中。

地方官制改革调整的主要是皇权和地方督抚的权限关系。当时，地方督抚作为相对独立的权力系统对中央的离心倾向越来越明显，督抚自由裁量权的不断扩大蚕食了皇权对地方事务的专断性。皇权期冀借助地方官制改革来实现皇权对官僚体制的规训。对地方督抚而言，同样希望在改革中将已经获得的各种实质性权力确定下来，以保证地方官僚阶层的利益和地方治理的有效性。在地方官制改革决策中，当回复厘定官制大臣电文时，绝大部分督抚并未直接反对官制改革的各项议程，而是强调属地的现实条件难以满足改革方案的要求，要求缓行或在其他省份先行试办。地方官制改革是得到君主授权的，代表着皇权的专断性。既然官僚体制的权力合法性基础来源于君主授权，直接反对中央提出的方案并非最佳选择，任何直接且毫无理据的反对意见都可能被解读为督抚权力对君主意志的背离。相反，地方督抚们往往利用分权的逻辑——如何保证地方治理的有效性——迂回提出不同意见，确保在形式集权基础上实现真正的分权。在集权与分权矛盾关系作用下，督抚们在地方官制改革中形成了多种分立意见，决策共识无法建立起来，最终使得皇权做出搁置改革的决定。

因此，集权与分权矛盾关系的演化逻辑并不是一成不变的，在不同的历史情境下具有不同的效应。换句话说，君主的集权并不是每次都能如愿以偿，而官僚体制也不是每一次都束手无策。集权与分权矛盾关系的制度逻辑对君主官僚制运作过程的影响，不能简单地理解为皇权与官僚体制之间的零和博弈，而是随着君主专断性权威与官僚体制实质性权力间相对力量的变化而有所不同。在丙午中央官制改革中，皇权选择利用其专断性权力打断官僚体制的制度化过程，导致责任内阁制流产。然而在地方官制改革中，面对地方官僚体制的实质性分权举动，皇权并未利用其专断性权力强制推行，而是选择暂时妥协，使得地方官制改革被搁置。最高决策者的行为都在遵循集权与分权矛盾关系的演化逻辑。

跳出丙午官制改革的历史个案，我们可以看到晚清以降，随着统治和社会危机不断加深，维新与守旧、传统与现代、改革与革命的关系在这一情境下相互交织，各类制度处在不断废弃、调整、革新与创造中。在这样的历史背景下，清政府也希冀通过对既有制度的变革来呼应新环境的挑战。然而，清廷的种种自我改良并未能够挽救帝国命运，统治者重塑治理能力的努力不断遭遇失败并最终在这一循环失败中走向帝国崩溃，丙午官制改革只是其中一例。在分析官制改革的历史过程中，我们发现组织内部任何尝试制度变革的努力都必然受到组织环境中多重力量的制约。如果将君主官僚制作为一种在帝国统治历史上运作成熟的制度，那么它具有不同的面向与层次，并决定了帝国能够实现制度变革的程度。

首先，君主官僚制的成员是嵌入特定关系网络中的，他们的行为很大程度上受制于关系网络结构。这样的关系网络既可能凝结于君主官僚制中的正式权威关系与非正式关系，也有可能因特定历史情境而兴起、流动与衰退，两者之间相互交织，相互影响，共同构成君主和官僚阶层的行为基础。与此同时，行动者的关系网络结构是具有历史情境性的，不同网络结构对行为的影响是不同的。因此，君主在网络结构影响下对官僚体制采取不同的回应行为。在这个层次上，君主官僚制对组织制度变革的影响是一种即时性影响，视具体历史情境而定。

其次，当我们考虑君主官僚制对帝国制度变革的影响时，也是对这一制度更深层次涵义的挖掘。通过丙午官制改革的案例，可以联系到这样一种历史现象：在中华帝国统治历史上，官僚体制扮演着无可替代的角色，并且官僚体制在历朝历代都有所损益。然而，官僚体制的基本功能和权力关系并没有发生任何根本性的改变，历史上任何这方面的改革尝试最后都难免陷入夭折。就丙午官制改革来说，其改革意图与君主官僚制内在逻辑的冲突尤为剧烈，因为建立在法理型基础上的科层官僚制与建立在君主授权基础上的官僚体制在权力支配方式上存在着根本性的冲突，其冲突的根源是两种不同合法性基础的差异。在君主官僚制的合法性基础及其支配方式下，皇权与官僚体制的区隔将是例外结果，官僚体制在皇权基础上的反复再生才是常规秩序。也正是在这个意义上，皇权在丙午官制改革中对官僚体制分权举动采取截然不同的行为选择，恰恰是对君主官僚制制度逻辑的最好注解。因此，在这个层次上，君主官僚制的制度具有一种更深层次类似文化图式的意义与功能，它对帝国制度变革的影响是更具有决定性的，体现在不同的历史情境中，并贯穿整个帝国统治的历史。

君主官僚制的不同层次决定了帝国制度变革的不同方向。如果仅仅考虑帝国治理的制度逻辑（集权与分权矛盾关系）对制度变革后果的影响，那么我们就无法回答皇权为什么在不同历史时刻会有不同的行为抉择。但如果我们仅仅考虑官僚体制的关系网络对成员行为策略与模式的影响，那么我们就无法理解组织内部成员多面向的行为策略是如何受到整体性制度环境影响的。因此，在继续深入推进国家治理的相关研究时，不能仅仅停留在宏观制度环境层面上，应该超越正式组织与制度，深入到组织成员事实性的关系网络中去，思考如何将微观与宏观层次统合起来，如此我们才能更加深刻地理解国家治理的种种兴衰荣辱。

本文的局限同样明显。当我们尝试用关系网络结构的思路去解释丙午官制改革中皇权对官僚体制分权的差异化抉择时，不得不面对理论与历史经验资料的张力。实质的网络分析要求网络中所有个体发生联结的方式和个体在网络结构中的具体位置，对数据资料的要求是很高的。然而，受限于现有历史资料，文章在呈现关系网络如何塑造行动的分析过程中难免陷入资料难以支撑理论概念，而理论概念亦难以统合经验资料的困境，尤其是缺乏不同成员在网络结构中如何互动的历史资料，比如中央官制改革中，铁良、瞿鸿禨如何动员御史言官，以及地方官制改革中督抚与厘定地方官制大臣的互动等这些资料都无法得到呈现。完整的网络分析应包含网络结构和网络动力两部分，而文章只能在既有资料基础上呈现大致网络结构的特征，尝试在网络结构、信息沟通和皇权抉择差异中做出解释，对网络动力的分析是不充分的。在明晰文章分析局限的同时，本文希望提供一个史料研究和社会科学研究相结合的有益尝试，但如何在理论、方法和史料三者间平衡仍需要不断探索。

注释：

①在中央官制改革过程中，直接参与官制编纂的地方督抚只有直隶总督袁世凯。虽然在厘定官制上谕中，命端方（两江总督）、张之洞（湖广总督）、升允（陕甘总督）、锡良（四川总督）、周馥（闵浙总督）、岑春煊（两广总督）选派司道大员进京随同参议官制改革，但鉴于中央官制改革与地方督抚利益并不直接相关，除端方外，其他督抚并未积极参与中央官制改革的决策过程。

②如果考虑编制馆中负责官制改革方案起草、评议、考定和审定各课的办事人员，以袁世凯为中心的关系网络结构则更加紧密与庞大，因为大部分办事人员都是袁世凯的亲信。

③据历史资料记载，早在奕劻入选军机处时，袁世凯就派人与奕劻结交，且常常贿赂奕劻以换取他在朝中对自己的支持。参见佐藤铁治郞：《一个日本记者笔下的袁世凯》，天津古籍出版社2005 年版，第185 页；刘厚生：《张謇传记》，上海书店，1985 年影印本，第127—128页。另据记载，奕劻、载振和那桐等一起卖官鬻爵，时人称之为“老庆记公司”，参见许指严：《十叶野闻》，载荣孟源、章伯锋（主编）：《近代裨海》第11 辑，成都：四川人民出版社1985年版，第116—117页。

④端方是出洋考察宪政的成员，回国后他积极奔走，四下联络袁世凯、载泽、戴鸿慈和各地方督抚鼓吹宪政，并著述阐明改革官制作为立宪基础的重要性，是中央官制改革的重要参与者。

⑤虽然《奏请改定全国官制以为立宪预备折》由端方、戴鸿慈联名上奏，其实际主持者为袁世凯。据御史赵炳麟记载，“载泽等回京，端方留津，与直隶总督袁世凯会议政治，端方自外洋回国寓天津北洋大臣署，与袁世凯商议改政，世凯主张先组责任内阁，俟政权统归内阁再酌量开国会，令幕宾张一鏖、金邦平为疏，使端方回京上之”（赵炳麟，1969：611）。

⑥以军机处为主的六部制度主要对应清帝国内地十八省的统治，帝国对边疆地区的统治并不同于内地，而是有一套相对独立的治理系统，这与清帝国的多元性质有关。

⑦时人多有记载，袁世凯赞成责任内阁是希望利用责任内阁来限制君权，巩固扩大自己的权力，因为他在戊戌变法中得罪了光绪帝，担心慈禧太后去世后，光绪帝大权独揽，对自己不利，故极力主张责任内阁制。如赵炳麟记载，“世凯因戊戌之变与上有隙，虑上一旦复权，祸生不测，冀以内阁代君主，己可总揽大权，自为帝制，入京坚持之”。李细珠：《论清末预备立宪时期的责任内阁制》，载朱诚如、王天有（主编）：《明清论丛》第8 辑，北京：紫禁城出版社2008年版，第3页。

⑧《京师近信》，载《时报》光绪三十二年八月初三日（1906年9月20日），第2版。

⑨据报道：“铁（良）自揣总理必归庆邸，若自己要户部，则失副总理，若要副总理，则失户部。盖现下军机兵权财政握于一人之手，若实行改变，则自己止可得一而必失二，于是极力与庆、袁反对，实自计利害之心过胜耳”。《京师近信》，载《时报》光绪三十二年九月十二日（1906年10月29日），第2版。

⑩《各大臣对于改革官制之意见》，载《时报》光绪三十二年八月十三日（1906年9月30日），第3版。

11 《面谕枢臣尽心王事》，载《申报》光绪三十二年九月十二日（1906年10月29日），第3版。

12 “进步党”与“反对党”的对立在政务处大臣加入讨论后进一步深化。两宫太后见官制改革迟迟难以抉择，遂让官制编纂大臣会同会办政务处（为推动清末新政而设立的办事机构）大臣共同协商，但这一决定进一步加深了两方对立。责任内阁制的提议得罪了以醇亲王载沣为核心的满族勋贵，因为袁世凯倡议设立勋贵院，将无行政职责的宗室王公贝子将军置于其内，无事不得干预行政。由此，醇亲王载沣加入反对势力一方。起初以袁世凯为中心的支配网络结构进一步被削弱，“进步党”与“反对党”两方处于平衡状态。

13 御史言官对官制改革上奏发表意见最早可追溯到御史江春霖在1906 年9 月14 日上奏《清除官制十二弊折》。但自10 月初开始，御史们围绕立宪与官制改革的奏折突然增多，直到总司核定大臣将厘定中央各衙门官制的奏折进呈前夕。沈云龙（主编）：《清末筹备立宪档案史料》上册，台北：文海出版社1981 年版。其中收录了这一时期御史翰林等官员围绕丙午中央官制改革的上奏折。

14 都察院是明清时期的官署名，由前代的御史台发展而来，主要负责监察百官，审核刑案等，是明清时期官僚体制的重要组成部分。清朝时期，执掌都察院工作为左都御史，又称都察院总宪。

15 中国第一历史档案馆（编）：《光绪朝朱批奏折》第22辑，北京：中华书局1996年版，第779页。

16 《京师近事之里面》，载《时报》光绪三十二年十月初九日（1906年11月24日），第1版。

17 《御史赵炳麟奏立宪有大臣陵君郡县专横之弊并拟预备立宪六事折》，载沈云龙（主编）：《清末筹备立宪档案史料》上册，第124页。

18 《记改革官制之最近见闻》，载《时报》光绪三十二年九月二十四日（1906年11月10日），第1版。

19 《裁定奕劻等覆拟中央各衙门官制》，载沈云龙（主编）：《清末筹备立宪档案史料》上册，第471页。

20 《新官制事宜三制·内阁军机处》，载《申报》光绪三十二年十月初三日（1906年11月18日），第2版。

21 《川陕两总督不以所改官制为然》，载《申报》光绪三十二年九月十三日（1906年10月30日），第3版。

22 《著奕劻等续订各省官制并会商督抚筹议预备地方折》，载故宫博物院明清档案部（编）：《清末筹备预备立宪档案史料》上册，北京：中华书局1979 年版，第472页。

23 电文的全文见侯宜杰整理的《清末督抚答复厘定地方官制电稿》中的《厘定官制大臣致各省督抚通电》，载庄建平（主编）：《近代史资料文库》第1 卷，上海书店出版社2009年版，第388—390页。

24 突出地方督抚在空间分布和制度设置上彼此分隔并不否定督抚间可能存在的非正式个人关系，尤其是同年、同乡、同谊等非正式关系。但在地方官制改革决策中，中央皇权与各地方督抚的关系（地方督抚对管辖地利益的优先性）对决策过程有着支配性影响，地方督抚主要基于管辖地实际和自身利益对中央集权行为做出反应。

25 在丙午官制改革中，袁世凯和端方也是地方督抚中的中心人物，但是在地方督抚的复电中，袁世凯和端方并未公开做出回复（袁世凯没有对编制馆做过正式表态，但是据当时报纸披露，袁世凯向编制馆递交过条陈，而具体内容现在不得而知）。袁世凯没有复电，史学界大多强调袁世凯与张之洞的权力斗争因素，因为省级改革方案据说是袁世凯提议的，因此张之洞的复电是对袁世凯势力的打击；也有的强调袁世凯未复电是对地方官制改革方案的消极对抗。

26 《致军机处、厘定官制大臣、天津袁宫保》，载《张之洞全集》第11 册，石家庄：河北人民出版社1998 年版，第9576—9577页。

27 参见侯宜杰整理的《清末督抚答复厘定地方官制电稿》中的《湖广总督来电》，载庄建平（主编）：《近代史资料文库》第1卷，第421页。

28 《丙午十一月二十五日天津张委员来电》，载《张之洞存各处来电》第83 函，北京：中国社会科学院近代史研究所图书馆藏，甲182/185。

29 《丙午十二月十二日京吴太史来电》，载《张之洞存各处来往电稿》，北京：中国社会科学院近代史研究所图书馆藏，甲182/442。

30 张之洞在电复厘定官制大臣的同日，也将电文分别发给各省督抚，以征求他们的意见。

31 《丙午十一月二十二日苏州陈抚台来电》，载《张之洞存各处来电》第83 函，北京：中国社会科学院近代史研究所图书馆藏，甲182/185。

32 《意见分歧》，载《大公报》光绪三十三年正月十一日（1907年2月23日），第4版。

33 《泽公力主改外官制》，载《大公报》光绪三十二年十二月二十二日（1907年2月4日），第3版。

34 据报道，分曹理事和行政司法分立原则能够加入这一次草案中主要得益于袁世凯控制下的编制馆，虽然袁世凯在地方官制改革中不在台前活跃，但仍通过编制馆的成员对地方官制改革施加影响。《西报纪中国厘定外省官制之办法》，载《申报》光绪三十三年正月十四日（1907年2月26日），第3版。

35 《丁未二月十七日京陈道来电》，载《张之洞存各处来电稿》第1 函，北京：中国社会科学院近代史研究所图书馆藏，甲182/444。

36 《外官官制更动》，载《京华报》光绪三十三年三月初五日（1907 年4 月17 日），转引自李细珠：《张之洞与清末新政研究》。

37 《电一》，载《申报》光绪三十三年二月二十日（1907 年4月2日），第2版。