策略博弈、约束性激励与规制“软化”
——环境规制的悖论及其治理
2021-11-17罗丹
罗 丹
（中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510000）
改革开放四十多年以来，中国跃升为世界第二大经济体，实现了跨越式的发展。然而，经济快速增长和工业化带来的环境压力与日俱增，环境问题日益显著。面对严峻的环境形势，中国政府试图扭转环境状况日益恶化的局面。“十一五”期间规划纲要中纳入了SO2排放总量和COD作为约束性指标，并在“十二五”时期不断扩充。节能减排已成为中国环境决策的重要发展方向；同时，党的十九大，制定了到2020年大幅度减少主要污染排放量的决策部署。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平发表《推动中国生态文明建设迈上新台阶》指出：“充分利用改革开放40年来积累的坚实物质基础，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。”①2019年1月31日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在求是网发表重要文章《推动中国生态文明建设迈上新台阶》.http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-01/31/c_1124054331.htm。“十三五”期间，环境污染防治工作尽管已经取得了阶段性的胜利，完成了九项约束性指标，但是综合性的环境治理依然面临严峻的局势，2019年公布的《中国生态环境状况公报》指出，全国337个地级及以上城市中仍然有53.4%的城市环境空气质量超标②2019中国生态环境状况公报.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1 668 452 644 803 575 712&wfr=spider&for=pc。。根据耶鲁大学和哥伦比亚大学的学者联合发布的关于环境表现指数（Environmental Performance Index）报告显示，中国在全球180个国家和地区中的EPI排名仅为第120名③Yale Center for Environmental Law & Police, Yale University: Environmental Performance Index, accessed July 31, 2019. Yale Center for Environmental Law & Police website，https://epi.enviocenter.yale.edu。。此外，2020年向环保部提出的公众投诉有39万多件，相比于2016年增加了51.31%，公众对环境问题依旧不满。
为什么会出现上述现象？其中一个很重要的方面是：国家虽然制定和出台了许多环境规制的标准，但是在环境规制的执行和实施方面存在非预期治理结果。有学者将环境规制的非预期治理结果归咎于规制俘获或是规制主体的主动就范[1]，呈现出环境规制权力的碎片化、规制标准的模糊化以及规制体系的分权化等特征。对此主要有三类解释：一是财政激励和晋升激励使地方政府对具有相互竞争的政策优先事项进行权衡，使促进经济增长的举措替代了环境保护的现实考虑（广泛地称为本地保护主义）[2-3]。二是存在信息不对称和激励不相容，上级政府无法有效监控下属官僚机构[4-5]。三是环境规制的外部压力可以忽略不计，因为环境非营利组织的非对称性资源依赖和有限的参与范围，使其发挥象征性的监督作用[6-7]。已有研究对非预期环境规制结果的断言，只注重个案式的片断研究，并使用归纳式的推论方式，无法回应处于关键的转轨时期急需解决发展过程中积累和回避的环境问题。换言之，所有问题的根源在于从强调增速发展向以规制为中心的环境治理模式转变的中国，面临着环境规制政策执行的波动性、多阶段性和范围性等特点，而恰恰激励结构和动态博弈过程是理解中国环境规制政策执行特点的关键因素。
环境规制是一个对社会利益关系进行建构的具有历史特定性政策和制度的集合。自20世纪60年代环境规制产生以来，避免环境规制失灵是各国政府和社会面临的重要挑战。一方面，渐进的环境改善和经济增长之间存在竞争；另一方面，环境规制会受到潜在失利者的抵制。因此，引入直接干预或是监管为主的政府规制措施来解决环境问题具有适切性，也使经济发展与环境在“冲突—协调”循环中取得增长。然而，环境规制标准的模糊性和冲突性使官僚成员在遵守现有规制角色和组织惯例基础上，行使自由裁量权，有选择性地执行环境规制，以满足组织或个人的利益诉求和理性计算，使其呈现出局部有效和范围性失控的中间状态——环境规制“软化”，而非整体性的环境规制“失灵”。
基于此，本文将深入探讨环境规制“软化”的影响因素，其理论思考的出发点是中央政府、地方政府和企业等利益相关主体之间的激励结构和策略行为，重点关注规制主体在不同环境条件下的行为选择以及不同激励结构对规制主体行为的影响，以“过程—结构”分析框架作为核心的解释机制，分析环境规制“软化”的表现形式和影响因素，进而提出矫正环境规制“软化”的对策建议。这不仅能系统性整合已有的理论解释，更能清晰地刻画环境规制主体之间微观博弈过程和激励结构，进而对“十四五”生态环保规划提供重要的理论参考。
一、规制“软化”：环境规制悖论的理论探讨与分析框架
（一）环境规制“软化”的已有理论探讨
1. 环境规制的历史起源和演变历程
规制（Regulation）起源于产业革命后期引发的市场失灵问题。市场的不完全性损害社会生产效率，为了维护公众的社会利益，政府对微观市场主体进行直接干预。然而，政府通过权力资源对规制结果进行分配，实质上是利益在被规制对象之间的转移过程，规制的结果和目标处于游离状态。规制被定义为行政机构制定和执行对市场机制实现干预的一般性规则和行为，它不仅是规制的法律规章和正式命令，同时也包括了对政治目标的追求[8]。20世纪60年代以来，环境领域纳入政府规制范围。1972年斯德哥尔摩会议之后，多数西方国家通过建立专门的机构和制定法律规章，以期控制或纠正工业行为所引起的空气、土壤、水等生态系统的消极影响，从而形成环境规制（Environmental Regulation）[9]。
随着环境问题的爆发性增长和治理目标的调整，环境规制的政策范式也经历了三次重要的转变。一方面，新的环境规制工具在旧有的基础上不断地产生和创造；另一方面，为了适应现实需求和治理目标的调整，现有的环境规制工具不断完善和优化。环境规制的历史演进过程如表1所示。
表1 环境规制的历史演进过程
1）第一阶段，强制性环境规制。20世纪中叶，环境危机为政府干预市场经济活动提供了充分的理由，第一代环境问题的解决依赖于强制性措施产生的威慑作用。它具有污染面广、污染源可识别的特点，采用行政审批等方式，以法律和规章制度为基础，通过自上而下命令传达和执行实现环境规制目标。然而，随着第二代环境问题日益凸显，强制性的规制手段日益受到批评，认为规制成本高昂、繁琐、效率低下。
2）第二阶段，市场性环境规制。这一阶段强调通过发送市场信号，对稀缺资源的使用设定标准，并进行市场收费来解决分散的且市场未能适当评价环境资源而造成的环境恶化问题[10]。主要采取的手段有排放权交易、排污权交易、许可证、补贴等。主要特点是超越传统的规制和威慑手段，依靠更加多样化的政策工具和策略，包括市场激励和绩效信息。
3）第三阶段，自愿性环境规制。20世纪90年代，规制的主体和工具范围不断扩大，需要发挥第三方的制衡和自我监督作用[11]。作为政府强制性规制和市场化经济刺激的辅助，自愿性环境规制采用自愿协议，自我规制等方法取得环境规制的成效[12]。主要通过参与性的对话、信息透明和制度化的行动建立规制标准。然而，自愿性的环境规制也面临一系列批评，它会导致经济行动者的寻租和谋私行为。
2. 环境规制执行的效果已有理论研究
近年来，环境规制议题因持续的环境污染恶化和环境群体性事件的频发而饱受热议。其中对环境规制执行效果的研究成为学术讨论的重点，并达成了广泛的共识，即是环境规制失灵，表现为“数字减排”困境中，公众对环境质量的感知偏差和政府环境规制水平与客观环境质量的不匹配，最终导致规制政策以失败告终[13-14]。现有研究从两个方面寻求环境规制失灵解释：一是规制目标的优先性和量化程度。在环境目标考核的体制之下，上级政府施加的规制目标是具有不同的优先性和量化程度。只有具有优先性的环境规制目标才能得到有效执行，另外环境规制的执行强度也取决于环境规制目标的量化惩处程度[15]。二是地方政府的自利性动机。大多数研究将地方政府视为环境规制失灵的责任主体，试图从横向政府竞争、晋升激励、绩效考核或央地利益目标冲突等多重角度阐释地方政府的自利性动机是导致环境规制难以发挥效果的主要诱因[16]。其中Lieberthal和 Lampton[17]用“碎片化权威”解释了环境规制政策执行随着地域和职能的递进层层耗散。具体表现为环境规制执行不足或是执行过度[18]。环境规制执行不足表现为，执行成本与有限财力的竞争；环境规制执行过度表现为，政府在规制过程中制定的规制条款和程序复杂，无法实现具有约束性的环境目标。
环境规制目标属性和政策执行过程中的有限理性无法有效应对环境治理的挑战，甚至以消极被动的态度逃避环境规制的责任，将其视为环境规制失灵。然而，随着将环境问题置于地方领导的政治议程中，“十二五”和“十三五”期间环境目标得以实现，环境规制的结果并非一刀切的规制“失灵”，而是具有局部有效和范围性失控的环境规制“软化”。
3. 环境规制“软化”的理论探讨
软化，相对于“硬化”的结果形态而言，本质上是产出再分配的过程。由于行为的调适性和资源分配的非均衡性，使得自上而下的预期目标被层层消解，从而面临非预期治理结果[19]。环境规制软化，从更宽泛的层次来理解，即是地方政府对刚性的环境治理目标和自利性的经济增长目标之间进行权衡，而产生地方保护主义的策略行动，造成阶段性和范围性的规制效果差异[20]。针对学界的讨论，关于环境规制“软化”的何种表现和分类尚未达成共识，无论是从宏观或是微观的理论层面，还是政策效益、财政资源和压力传导等区分理论视角，都是从实地研究场域出发，形成多维式的划分。其中根据政策效益和财政资源将其划分为四个维度，即超额执行、避责执行、试验执行和不完全执行[21]。
为什么环境规制会产生“软化”的效果？学术界的观点各异，概言之主要是将其归咎于以下三个方面：
首先，大多数研究者认为，规制工具的属性是影响环境规制有效性的重要因素。命令与控制型规制工具和市场型规制工具与环境规制绩效结果关系不是线性的，具有滞后效应[22]。中国依赖约束性环境指标作为主要的环境规制工具，被描述为“失控的指令”，因为设定目标的中央政府无法对执行环境规制政策的地方政府进行全面的监控。具体而言，目标的刚性、运动式治理、数据质量差以及缺乏独立监督机构，导致规制目标与预期结果的巨大差距。
其次，讨价还价的规制博弈过程，消解了自上而下目标考核制的压力。目标考核制，在环境政策合规方面取得了成效，但催生了地方官员各类博弈行为[23]。基于目标考核的环境规制在目标分配过程中产生了更大的灵活性。尤其是目标向下传递时，地方官员会根据辖区实地情况来进行调整。当遇到突发事件或危机时，地方政府会利用自由裁量权来分配内在的治理目标，例如环境目标是通过“一刀切”方式或是“差异化”的方式执行[24]。除了对企业和下属单位的目标分配，地方政府还在五年期间何时执行强制性目标也具有灵活性。另外一些研究者则进一步探讨了目标考核制下策略博弈的制度基础。他们普遍认为，目标考核制营造的高压环境迫使地方官员实现上级领导指派的环境治理目标，然而，在自上而下的施压过程中，地方官员在目标分解和指令执行方面具有较强的灵活性[25]，尤其是在面临资金短缺、技术的专业性和政治约束的情形下，地方政府扩大了执行环境规制政策的机动空间[26]。
再次，将环境规制目标置于“碎片化”的治理结构中，在这样的结构内，执行权限下放给地方官员，难以激励其强有力执行环境规制政策[27-28]。尤其是在目标考核制的制度结构下，核心是强激励，产生了两种类型的激励“游戏规则”：一方面，引入地方官员之间的绩效竞争，产生了“晋升竞争”的局面。因此，具有负面暗示的环境数据被隐瞒或篡改；另一方面，强激励结构鼓励各级地方官员形成战略联盟，共同制定应对约束性环境治理目标的策略[29]。自上而下的问责只能解决宏观的影响，即司法管辖权的总体污染水平，而无法识别某个企业产生的危害[30]。
上述既有研究的观点，构成了解释环境规制“软化”的主要观点，这些不同取向的理论观点试图为环境规制“软化”提供一种针对性的解释，或是从结果倒推出适用性的条件或是场景，但是也往往忽略了宏观结构和微观过程的整合，割裂了二者间的关系，仅单纯罗列要素和条件。本文侧重于从宏观和微观两重视角切入，结合博弈论，重点考察环境规制“软化”的影响因素，这不仅整合了已有文献研究中讨论的宏观和微观的要素影响，也试图回溯微观主体如何纳入博弈过程并产生环境规制“软化”的结果。
（二）环境规制“软化”的分析框架
结合已有研究的讨论重点，本文通过建立“过程—结构”的综合性分析框架来解释环境规制“软化”的内在逻辑（如图1所示）。一方面，因为激励动机和博弈过程的组合会产生不同的规制结果，策略博弈和约束性激励是厘清环境规制过程和内在逻辑的重要切入点；另一方面，环境规制结果会对规制的目标和下一阶段环境规制的执行产生影响。
1. 策略博弈和约束性激励是环境规制过程分析的起点
策略博弈是指参与者双方根据所获得的信息采取不同行动的策略选择。一方面，在环境规制博弈过程中包含着中央与地方政府的“委托—代理”博弈和地方政府和企业之间的联盟。受制于信息、目标和权力配置的不一致，无法获得博弈过程中的最优解，使环境规制的执行受阻。约束性激励是环境规制参与主体的行为动机，中央和地方政府激励错配和地方政府与企业之间的激励阻滞损害了环境规制政策执行中的刚性。约束性激励塑造了策略博弈的行为，同时策略博弈强化了约束性激励的负向作用。在地方政府所面临的激励结构中，通过重复的、动态的、多阶段的博弈过程，追求治理成本最小化和自身利益最大化的目标实现。另一方面，策略博弈行为不仅使规制政策有增量式的增长，而且将政治晋升的考量融入进了主流的环境治理观念和实践中。策略博弈和约束性激励一旦综合在一起，就会在环境规制领域产生非预期的治理结果——环境规制“软化”。
2. 环境规制“软化”是规制结果的一种形态，具有局部有效和范围性失控的特点
本文所讨论的环境规制“软化”，即是环境规制悖论的表现形式，主要是指在实施强制性环境规制政策工具的过程中，由于利益主体之间的策略博弈和约束性的激励结构而出现的环境规制目标置换和执行调适，从而削弱了环境规制政策的约束力和调控力。这一概念界定中包含着两个层面的含义：第一，相对于“硬化”的结果形态，环境规制“软化”意味着已有的环境规制政策形同虚设且效率低下，一方面使规制机构丧失了权威性，另一面选择性执行环境规制政策[31]。第二，在衡量成本—收益的基础上，环境规制“软化”的目的在于实现地方政府官员行为收益最大化，减少投入和损失。由于环境规制过程中出现的不同主体的价值偏好和利益诉求，对于环境规制“软化”的解释也涉及到了纵向上不同政府的行为动机和横向上政府和企业之间的策略选择。
3. 环境规制“软化”使得环境规制目标失联和过程异化
一是目标失联意味着环境规制是为了改善“环境外部不经济”，基于遵循市场规律的基础上实现资源优化配置，但是地方政府在衡量规制效率和成本的基础上关注权力资源的分配，重视的是政治危机而不是环境危机。只有当环境危机转换为政治危机的时候，环境规制才会被提上政府决策的议程。二是相较于环境规制失灵，规制过程的调适和变通导致了环境规制“软化”。不仅表现在规制工具的选择和运用与环境问题的不匹配，同时还反映在目标考核制下，地方官员的短视和庇护行为，随着强制性环境目标通过行政层级逐级向下衍生，目标可能会变得不适当、僵化和膨胀。尤其是，约束性环境指标会加剧地方官员策略博弈行为的恶性循环，实现目标的压力会导致在截止日期前一刻采取的短视行为。
二、约束性激励——环境规制的激励结构透析
环境规制中的激励问题实质上是委托代理问题，环境规制执行的结果取决于作为代理方的地方政府根据财政激励、政治激励和晋升激励在委托的环境治理任务中的取舍。在中央政府与地方政府的纵向混合结构中的“激励”，不仅关注经济激励，而且是将激励拓展到了地方政府官员的政治晋升中。约束性的激励主要表现为中央与地方环境治理的激励错配和政府与企业之间的激励阻滞，使得中央政府、地方政府与企业之间规制目标失联和过程异化，从而致使环境规制“软化”。
（一）中央政府与地方政府的激励错配
自上而下的行政权威是中央政府推行环境规制的主要手段[32]。随着环境治理情境的变化，中央对环境规制的目标进行了适应性的调整，逐渐从控制向激励转变，中央政府通过政治任务、政治晋升和财政分权的激励方式，促使地方政府进行有效的环境治理。环境约束性指标向地方政府传递环境规制范围和重点信号，地方政府据此做出调整，但是环境规制过程目标设定权、检查验收权和激励分配权在中央政府和地方政府之间分配[33]，造成治理权力和方式之间的差异。同时激励错配表现为：一方面政治激励降低了地方政府严格执行环境规制的意愿，非正式激励改变了激励传导路径，导致正式激励无法对地方官员的政策绩效产生显著影响；另一方面，财政激励约束了地方政府的环境规制行为，作为政策执行代理人与作为发展地方经济实体代表之间的身份冲突，使其选择财税增长缓解财政负担。
目标和信息的不对称是产生环境规制激励错配的重要原因。地方政府在扩大财政规模的目标刺激下，优先选择影响晋升的“硬指标”而非“软指标”。在此基础上，中央政府对核算方式的“一刀切”，使地方政府关注污染排放数据，而不是环境质量的改善。环境约束性指标在一定程度上缓解了环境规制的边缘地位，但仍然存在痼疾。一是环境的不可分割性和跨域性使其无法进行标准量化；二是环境治理的时滞性无法使在任官员获得对等的晋升收益；三是“为增长而竞争”的地方政府，在环境规制的过程中支付的政治成本大于政治收益，导致环境规制“软化”。
（二）地方政府与企业之间的激励阻滞
地方政府的环境激励不足与增长激励占优的“谋利型”特点，使其庇护具有密切利益关联的企业。财政分权使得地方政府之间相互竞争，在招商引资的过程中地方政府主动放松规制，降低环境规制门槛，引进外资企业，使环境规制陷入恶性循环。一方面，地方官员为了追求晋升，会给企业提供更多的土地和税收优惠，降低企业环境规制门槛，在企业降低成本之后，会迅速地谋求规模的扩张，降低产业结构转型和环保设施的投入，环境污染势必加重，使得环境规制水平“竞相逐低”；另一方面，政治关联较强的企业，为了获得超额垄断收益，试图贿赂地方政府，挤压绿色技术的研发支出。
总而言之，中央政府对地方政府不执行或是执行不力环境规制的激励远远大于全面执行的激励。自上而下的政治激励是不平衡的，地方官员的晋升标准严重偏离实施环境规制政策的预期，以职业发展和官僚主义利益为取向的政治激励不足以使地方官员实施环境规制，但是带有绩效评估性质的目标责任制对环境规制实施产生了积极影响。在财政激励上，由于环境预算有限，财政资金缺口无法激励地方政府实现环境规制政策；相反，不执行或是执行不力可以获得更多的经济利益。以经济增长为取向的地方政府给财税目标最大化和政治关联密切的企业留出了脱管空间，使地方政府与企业之间产生激励阻滞。
三、环境规制博弈过程的立体透视
环境规制过程涉及了规制者和被规制者讨价还价的博弈过程，也是多元利益博弈的规制政策选择、制定和实施的过程。其中中国环境规制主体涉及三方：中央政府、地方政府和企业，但是三者之间目标、信息以及权力配置的不一致，往往使得规制博弈均衡没有最优解，同时这种规制结果是一种“非帕累托改进”。中央政府与地方政府将博弈置于委托代理框架中，中央政府督查约束的力度和治理成本的分配影响了地方政府对污染密集型企业的规制强度。地方政府与企业之间的博弈采取联盟策略，联盟的成本小于联盟的收益是实现收益均衡的前提条件，而二者联盟的程度与环境规制的有效性成反比。
（一）“委托—代理”关系——中央与地方的环境规制博弈
在委托代理关系中，作为委托方的中央政府和代理方的地方政府和企业由于决策目标和环境信息不同，决定了三者各异的风险偏好[34]。作为公共利益代表的中央政府具有非生产性的特点，追求社会福利和资源配置效率最大化，维持社会稳定。作为上级委托人，通过督查约束的强度和激励方式的调整，使地方政府加大环境规制的执行力度，间接促使企业向绿色产业结构转型。
中央政府与地方政府的博弈是处于动态演化的过程，环境规制成本和收益的权衡[35]对社会福利目标追求[36]和中央政府的惩处力度[37]影响了地方政府对环境规制的执行。尽管在财政分权的背景下地方政府通过放松环境规制吸引外部企业投资，产生“竞争到底”的效应，但是短期内为了达到环境治理绩效考核目标，地方政府会通过数据造假或是增加污染密集型企业的排放削减量和削减比例改善治理效率。而中央政府通过对失职的地方政府问责和惩处，使二者目标一致。中央政府与地方政府之间的博弈，一方面使中央与地方政府之间存在由于层层加码而形成的目标替代和逆向激励问题[38]，但是另一方面，短期内增加了污染密集型企业的削减量，提高了环境规制的效率，使得环境规制局部有效。
1. 模型假设
环境规制的参与主体包括中央政府、地方政府和被规制企业，博弈的双方主体皆为风险中性的理性人，行为主体将追求自身期望效用最大化作为主要目标，并根据自身的期望效用最大化来决定采取何种策略目标。中央政府的策略合集用DC表示，地方政府的策略合集用DL表示，DC=(DC1, DC2), DC1=“惩处”，DC2=“不惩处”；DL=(DL1,DL2), DL1= “执行”，DL2=“不执行”。地方政府选择 DL1的收益为r0(r0>0),中央政府选择DC2的收益为R0(R0>0)；选择DC1的收益为R0−C1，C1表示为实行“惩处”所花费的成本。当地方政府选择DL2时，所获得的收益为r1，一般r1>r0。此时，中央政府选择DC2的收益为R1（R1 2. 模型求解 根据上述描述，中央政府与地方政府实行环境规制的博弈支付矩阵如表2所示。 3. 模型结果分析 当中央政府出台某项环境规制政策后，当地方政府选择DL1时，中央政府选择DC1的支付是R0−C1，选择DC2时的支付是R0，由于R0−C1 作为理性人的企业，和政府签订的短期契约而不是长期承诺时，会引发在原有的节能减排基础上追求更高的棘轮效应（Ratchet Effect），从而影响政府及时更新决策信息，增加了企业的规制压力。企业逐利的本质，使其对规制者进行游说和贿赂，投入经济资源换取对政府决策的影响力。尤其是在地方政府目标与企业目标冲突的条件下，企业通过贿赂影响规制标准的制定从而隐瞒违规行为，而其中最大的贿赂支付意愿等于预期信息租金[39]。若企业遵守规制标准，那该企业会承担由污染企业或是非遵守标准企业转嫁的成本，使得利润摊薄。而对于对抗的“斗鸡博弈”，作为官僚体制中对上负责的地方政府更倾向于与政治关联强的企业“联盟 ”，因为“联盟”的总收益大于未“联盟”前的收益，使得二者利益最大化，地方官员的任期决定了政企联盟关系的稳定性。 政府财税目标最大化与企业利润最大化的目标使环境规制过程呈现出两阶段的博弈，即企业的策略选择和政府策略应对。企业排放标准是通过谈判商议而定，尤其是与地方政府政治关联强的企业更能通过谈判获得“联盟”收益，维持粗放式经营发展，抵制环境规制的变革，然而对于政治关联较弱的企业与政府联盟可能性小，更容易受到地方政府的规制。 联盟的过程与地方政府和企业双方的经济成本（Ce）、风险成本（Cr）以及其他成本（Co）有关，“联盟”的效用函数为：R=R（aCe，bCr，cCo），a、b、c分别为系数，经过线性回归，合并处理后，函数简化为R=R（Ce，Cr）=aCe+bCr，风险成本和经济成本构成无差异曲线（如图2所示）。地方政府与企业在切点q处形成“联盟”，在曲线其他点处总成本均较大。经函数转换为以收益为自变量的关系式：U=U（I1+I2）=aI1+bI2,I1、I2分别为地方政府与企业的各自受益，地方政府谋求财税目标最大化与企业利润最大化，即是 µ (I1)max、µ(I2)max最大。I1*、I2*分别表示地方政府与企业“联盟”的收入和企业与地方政府“联盟”支付给地方政府的费用。地方政府的财税收益包括I10（地方政府财税收入）+I1*（地方政府与企业“联盟”的收入）；企业的经济收益I20（企业的经济收益）−I2*（企业与地方政府“联盟”支付给地方政府的费用），并且I1* =I2*为最小，如图3所示，在Iq处为最优决策点，是地方政府与企业“联盟”实现经济收益最大的点。地方政府与企业收益获得越远离切点，越是可以有效防止“联盟”的发生。 图2 经济成本与风险成本曲线 图3 收益曲线 规制工具的设计和再设计不仅是解决行政能力欠缺或是满足特定政治和技术性的需求，同时也是对约束性激励中激励错配和激励阻滞和策略博弈中高成本低收益问题的修正。策略博弈和约束性激励的前提是采用了命令与控制型的环境规制工具，从规制主体和强度上做出了界定，但是这类环境规制工具只能解决污染单一且可识别的环境问题，且无法回应中国复杂的环境治理问题，甚至产生了环境规制“软化”的结果。为解决上述问题，急需在环境规制过程中引入“助推型”环境规制，通过改变行动环境条件从而使预期目标得以实现。它不是对传统环境规制工具的替代，而是一种补充。 助推（Nudge）是从行为和认知科学基础上发展起来的。理查德·塞勒和卡斯·桑斯坦[40]在发表的《助推》（Nudge）一书中提出了“助推”的概念，是指“在选择体系中的任何一方都不采用强制方式，而是以一种预言的方式去改变人们的选择或是他们的经济行为和动机”。“助推论”已经作为一种新的规制模式引入到政府治理中。一方面，“助推型”的规制模式可以通过识别人们的认知规律和行为模式，找到其利益关注点，从而用最小的成本实现规制效果最大化。据此，“助推型”环境规制本身是基于设计（Designbased Regulation）而不是强制力或是诱导的方式[41]，通过设计能够克服行为缺陷的选择。政府在选择框架为主体的条件下实施自下而上和自上而下相结合的权力配置作为“助推型”规制的方式，从而矫正人们的认知缺陷。 另一方面，“助推型”环境规制在克服市场行为失灵有着天然的优势。作为影响选择的一种方式，由于个体的有限理性和认知缺陷，在决策中会存在盲区，助推通过行为环境改变，影响人们的行为选择，从而改变微观心理。它既不会限制选择，也不会在时间或是精力上付出更多的成本[42]。相反，它在行为决策前提供充分的信息和建议，并改变选项设置，扩大选择范围。因为除了理性说服之外，设置默认值的助推能够使个体做出预期的行为，改变原有的行为偏好[43-44]。同时，“助推型”环境规制的信息需求少，只需要重点关注被规制者的行为和认知，就可以设计适宜的规制模式。在超越了规制机构的资源和能力的限制基础上，利用被规制对象的行为模式和认知规律，降低规制成本，从而实现被规制对象的制度遵从。 “助推型”的环境规制可以描述为以革新和设计为导向，通过认知规律和行为模式的改变而形成混合式工具，激励目标兼容和动态均衡博弈的规制模式。混合式工具建立在战略性目标的基础上，综合考虑企业行为模式和产业布局，规制机构、资源和能力，减少规制成本和资源的转移。激励目标兼容是建立在进一步的对话和共识的基础上，整个过程是相互依赖且连续的。动态均衡博弈使作为理性人的地方政府和企业实现双方利益均衡。“助推型”环境规制在当前尚未普及，究其原因在于比起命令与控制型的规制工具，对非核心决策层而言，将“助推”视为损失。另外，政府角色依旧是规制目标的被动接收者而不是“选择框架”的设计者。因此，为了引入新的环境规制方式，需要从以下几个方面入手： 一是从强制性的环境规制工具向混合式规制工具转变。策略博弈和约束性激励导致的环境规制“软化”，使得强制性的自上而下的“硬规制”结合自下而上的自愿性或是市场化的规制工具。但是这并不意味着全面的放松规制，将规制任务大规模地转移到社会团体中，而是使不同背景或是利益倾向的规制主体参与到规制过程中；二是从约束性激励向激励目标兼容转变。约束性激励偏好标准化的规制方案，将被规制目标类型化，规制主体结构化。虽然在一定程度上提高了规制的效率，但是无法在中国环境权威主义结构下实现规制效益最大化。而激励目标兼容通过对话协商和执行过程开放灵活，矫正约束性激励缺陷和约束在信息不对称的条件下获取的不正当收益；三是从策略性博弈向动态均衡博弈转变。规制主体关注规制收益分配，而策略性博弈会导致环境规制收益损失，无法实现收益的均衡，所以更加需要考虑不同群体的环境能力支付偏好。政府不再是制定规制政策的唯一决策者，而是根据被规制者的行为模式和认知规律性制定政策框架，使其更有可行性。 环境问题是经济发展过程中不可回避的问题，环境规制作为控制和约束环境污染的一种方案存在环境规制悖论，即并非是整体性的失灵，而是在策略博弈和约束性激励的影响下形成了环境规制 “软化”。本文在梳理环境规制研究议题的基础上，探讨环境规制主体之间的博弈过程和激励结构对环境规制“软化”的影响。策略博弈和约束性激励使环境规制呈现出局部有效和范围性失控的制度“软化”，而并非整体性的规制失灵。一方面，在激励结构中，纳入考核体系的环境指标有效，而未纳入考核体系的指标是失效甚至是低效的。而环境指标“硬化”改变了环境规制地位，但是同时也存在数据造假和目标异化等问题。另一方面，中央政府的资金支持和规制力度、地方政府规制成本以及企业的政治关联的博弈过程影响环境规制的执行。需要采纳新的环境规制模式——“助推式”环境规制，作为一种补充性的解决方案，弥补规制机构资源和能力不足的缺点，实现环境规制“软化”向环境规制创新转变，为环境规制创新带来三个方面的启示： 一是，加强中央政府的规制约束，在问责和加强惩处地方环境规制不力的强度下，提高环境约束性指标在绩效考核中的比重。在现有的制度框架中，引入地方政府环境问责制，以矫正地方政府的目标趋向。在问责机制良好运行的情形下，一旦地方政府降低环境规制标准或是减少对环保的投入就会受到相应惩罚。从环境规制决策、执行、监督等各个环节加强生态问责，在施加强政治压力的基础上进行绩效评估和严格执法，从而提高规制主体的公信力和执行力。 二是，地方政府应通过对企业行为动机分析而不是成本信息制定规制标准，从源头解决环境污染的问题。建立循环经济的绿色技术支撑体系，将绿色技术纳入科技创新体系。在风险投资基金中划拨一定比例用于支持绿色高新技术的研究与开发，对于采用绿色技术的企业，在税收、信贷或是补贴上给与优惠，从而建立具有比较优势和非对称优势的生态型企业，通过生态型企业的聚集，提升生态园区的竞争力，提升资源和循环利用，实现可持续发展的目标。另外，逐渐降低企业的经营利润对地方政府规制效率的影响，从而提高地方政府环境规制的效率。 三是，加入公众参与和社会组织等第三方规制。第三方的监督能够增加环境信息披露程度，成为强制性规制工具的重要补充。通过多方渠道关注企业偷排或是利益输送的过程，从而应对边缘化或是隐蔽的环境污染问题，降低环境规制的成本和损失。环境规制是一项社会系统工程，涉及到生产、流动、消费等各个环节。公众等第三方参与是环境有效推行的必然要求，不仅公众要提高参与意识，变革生产生活方式。同时，使公众等第三方主体参与到环境决策中，提升决策的民主性和认可度；对环境规制机构要进行外部监督，建立有效的信息共享制度，畅通信息沟通渠道，用信息来解决环境规制中的短视问题，不断提高环境规制的效率。（二）“联盟”关系−地方政府和企业之间的环境规制博弈
四、“助推型”环境规制——环境规制未来的发展趋向
（一）“助推型”环境规制的阐释
（二）迈向“助推型”环境规制模式
五、结语与反思
