黄河流域资源型城市研发投入与经济增长的耦合协调及区域差异——以榆林市为例

艾珂宇，刘昌菊

(1.黄河流域煤火灾害防控与绿色发展实验室,陕西 榆林 719008；2.英国谢菲尔德大学 管理学院，英国 谢菲尔德S10 1FL；3.西安外国语大学 经济金融学院，陕西 西安 710128)

资源型城市以自然资源开采利用为主，研发投入是推动资源型城市转型发展的重要举措。统筹资源开发与社会发展协调推进，对于黄河流域的资源型城市更为重要。黄河流域共有36个资源型城市，这些资源型城市拥有支撑我国现代工业发展的多种资源，其中煤炭资源产量约占全国的70%。研究该流域资源型城市的社会研发问题，有利于提高区域经济发展质量。

朱志红[1]、李博[2]、叶雪洁[3]、张逸昕[4]等学者都认为，研发投入是资源型城市转型发展的重要驱动力，并通过不同的方法证明了技术创新和政策调控能协同推动研发投入，提高资源型城市的全要素生产率水平。政府和市场是促进资源型城市进行结构调整的不可忽视的两股力量[5]。常见的模式是政府牵头出资，带动全社会力量积极参与，实现政府资金的放大效应。德国鲁尔由资源型工业区成功转型为德国现今最大的工业区，离不开政府对产业及文化中心的建设[6]。美国航空航天局也在资源型城市休斯顿大力发展与航天相关的高科技产业，如今休斯顿已经不仅仅是资源型城市，而是拥有多种文化蓬勃发展的“太空城”[5]。从研发投入的角度来看，2015年美国通过政府研发资金引导全社会8倍研发投入[7]；2018年，我国政府带动全社会5倍研发投入[8]。美国、德国等发达国家已经建立了较为成熟的财政支持体系，财政支持的效率优势使得税收优惠、研发补贴等政策工具能够有效地配置资源。

关于如何增加研发投入，政府如何发挥引导作用提高全要素生产率的问题，学者们做了大量研究，梳理之后发现主要有以下三种观点。

第一种观点认为，财政支持提高了研发投入的积极性。台航和张凯强[9]、邹洋和王茹婷[10]等通过实证研究表明，财政支持能够激励企业投入更多资金从事研发活动，政府财政对研发活动的支持能产生积极的信号示范，带动其他的社会资金投资。

第二种观点认为，财政支持会对企业研发活动产生挤出效应。谢桥昕和宋良荣[11]通过实证发现，财政支持会对企业研发投入产生促进作用，尤其对民营企业的间接作用更为显著。邓子基和杨志宏[12]认为，政府财政支持研发投入，既有对企业研发活动的激励作用，也有对企业研发活动的挤出效应。

第三种则是认为，财政支持和研发投入呈倒U型关系，而中国式财政支持抑制了科技创新[13]。资源型城市通过矿产资源开采带动财政收入提高，而普遍存在的问题是逐渐增高的财政收入并没有带动研发投入，一方面与政府研发投入资金有关，另一方面与研发投入引导机制有关，这是制约资源型城市转型发展的重要难题。

已有研究成果论证了增加研发投入对资源型城市转型发展的重要意义，同时也从实证视角论证了政府财政支持研发投入与全社会研发投入的关系：在社会研发活动初期，政府财政支持可引导社会研发投入，而当社会研发活动发展到一定阶段，政府财政支持对社会研发投入会产生挤出效应。

本文在已有研究成果的基础上，以黄河流域典型的资源型城市榆林为例，进一步探索社会研发投入水平较低时，政府财政如何支持、刺激社会研发投入，从而带动全社会研发活动。通过比较黄河流域内资源型城市的社会研发投入，并与长江流域资源型城市进行对比，对榆林研发投入与经济增长不协调的现状进行研究分析，并就如何提高研发投入给出详细建议，以供资源型城市参考[14]。

1 研究区域概况与社会研发投入

1.1 榆林经济发展概况

榆林位于黄河中游几字湾流域，拥有丰富的能源矿产资源，经济总量连续12年位居陕西省第二位，仅次于西安市，GDP从2007年的674.25亿元增长到2018年的3 848.62亿元，其占陕西省GDP的比重持续攀升(由2007年的12.33%提高到2018年的15.75%)。榆林原煤产量从2009年的20 929万t增长到2018年的45 572万t，地方财政收入连续10年位居陕西省第二位，仅次于西安市。经过10年的快速发展，2018年榆林的地方财政总收入已是2009年(91.18亿元)的4.275倍，达到389.84亿元。由此可见，资源开发确实带动了榆林经济的快速增长，使得财政收入增长显著[15]。但是，榆林研发投入的增长速度缓慢。2018年，其研发投入为8.67亿元，位居陕西省第七位，西安研发投入是榆林的49.15倍，比邻地市延安研发投入(16.51亿元)是榆林的1.9倍。榆林研发投入强度(陕西省统计局研发投入强度指标：研发投入/国民生产总值)虽然保持了上升水平，由2010年的0.03%提高到了2018年的0.23%，但近年来一直在陕西省排末位。国家“十三五”规划中提出的研发投入强度目标是2.5%，陕西省“十三五”规划确定的目标是2.6%，榆林“十三五”规划确定的目标是2.5%，而2018年榆林研发投入强度仅是0.23%，与目标相差甚远，详情如图1所示。

图1 2018年陕西省各地区研发经费投入强度Fig.1 Intensity of R&D investment by regions in Shaanxi Province in 2018

1.2 社会研发投入主体情况

1.2.1科研机构

榆林目前有2所高等学校，其中1所为省属高校，与省内其他城市相比(西安51所，咸阳9所)，高校数量上不具备优势。2018年，榆林高等院校研发经费投入为1 605万元，而西安高等院校研发经费投入为48亿元。榆林目前有8家科研院所，2018年仅有1家有研发活动，研发经费投入45万元，相比之下，西安有59家科研院所，2018年研发经费投入212亿元[16]。由此可见，榆林参与科研活动的科研机构部门主要是高等学校，因此本文选择高等学校专任教师数量来解释高等院所机构在研发活动中的贡献。榆林市高等学校专任教师具体数量变化如图2所示。图2中，榆林市高等学校专任教师人数增长明显，但是近年来有下降趋势。

图2 榆林市高等学校专任教师人数变化Fig.2 Changes in the number of full-time teachers in colleges and universities in Yulin

1.2.2科研人力资本

人才是决定科研能力和水平的最关键因素，也是影响科研项目申报数量、科研成败的重要因素[17]。从科研活动统计口径来看，科研人力资本指企业在申报科技活动中涉及的科研人员数量，榆林规上企业的科研投入在全社会科研投入中占相当比例，因此，把企业参与科研活动的人员数量作为科研人力资本投入。

1.2.3规模以上工业企业

2018年，榆林规上工业研发投入为8.38亿元，占全市研发投入的96.66%，规模以上工业企业是榆林研发活动的主体。榆林规上工业企业共849家，企业数量在陕西省位居第二，但其2018年规上工业研发投入占陕西省规上工业研发投入的比重仅为3.87%。从工业企业类型上来看，中小微型工业企业和非公有经济工业企业数量居多，但研发投入比重低，大型工业企业研发投入占全市规上工业企业研发投入的比重为85.88%，高出陕西省平均值16.75%；公有经济规上工业企业研发投入占全市规上工业企业研发投入的比重为83.85%，高出陕西省平均值11.91%。由此可以看出，榆林社会研发活动对大型企业，尤其是公有制大型企业的依赖度较高。从研发活动发生率的角度来看，榆林从事研发活动的行业及地区不均衡，研发活动集中在能源化工行业，且主要集中在能源富裕区县，如表1所示。

表1 陕西省榆林市各区县规上企业数量及分布Tab.1 Quantity and distribution of enterprises in the districts and counties of Yulin City

2 长江流域资源型城市经济增长研发投入特点

为了深入分析榆林社会研发投入不足的原因，选择长江流域典型资源型城市，通过走访调研科技局、重点企业，进行比较分析。经调研走访安徽省安庆市、马鞍山市、淮北市，江西省赣州市和内蒙古鄂尔多斯市，总结座谈和调研资料，从以下几个方面对长江流域资源型城市经济增长与研发投入协调发展的特点进行总结。

2.1 产业引领科技要素配置，研发投入与产业转型耦合

资源型城市的共同特点是对第二产业的依赖程度较高，如图3所示，长江流域资源型城市的第二产业比重相对较高，安庆与淮北的比重超过了50%。科技要素向其他产业倾斜，是调整产业结构的重要方式。马鞍山设立了“现代服务业发展专项资金”，通过科技研发奖补政策促进现代服务业的发展，对省级现代服务业集聚示范园区、服务外包企业、外贸企业、国家规划布局内重点软件企业、电商企业及会展业等都给予奖励。安庆市政府以乡村振兴战略为重大目标，提出“实施乡村振兴战略，促进农村现代化和小康社会建设”的实施方案，规划部署重大涉农项目，发展现代农业示范基地；同时，集中打造农产品品牌，建设展示中心、观赏中心、体验中心、机械化操作演示中心等[18]。

图3 资源型城市产业结构差异Fig.3 Differences in industrial structure of resource-based cities

2.2 财政政策耦合科研奖补政策，GDP、财政收入与研发投入协调发展

经济增长提高财政收入，同时财政引导合理的资源配置，促进社会研发活动。从长江流域资源型城市的发展来看，财政资金在引导社会研发投入方面起到了积极作用，具体表现为研发投入占财政收入的比重提升。

如表2所示，长江流域资源型城市注重研发投入，研发投入强度较高，占财政收入的比重较高。马鞍山研发投入强度高达2.54%，研发投入占财政收入比重达17.99%。2019年，马鞍山兑现科技创新政策奖补631项、6 248.71万元，申报省科技创新政策兑现项目235项，奖补资金2 166.23万元；落实企业所得税研发费用加计扣除政策减免税额5.44亿元，落实高新技术企业所得税政策减免税额3.98亿元，同比分别增长7.89%、5.31%[19]。

2.3 建设高水平创新平台，耦合人才、资金、技术，促进科技成果转化

创新平台是科技发展的摇篮，扩大创新平台等科技基础设施建设，才能有效开展科技活动，促进科技成果转化。马鞍山2019年新建省级以上博士后和院士工作站7个；招引培育市级高层次人才团队20个、省“115”产业创新团队3个，引进“龙马”、“骏马”人才2 243人；建成省级以上科技企业孵化器、众创空间19家；新增全国驰名商标3个，申请专利总数达18件[19]。

安庆市建成省级以上研发(服务)平台240个，14个首位产业共性研发(服务)平台进入实质性运营。安庆市在布局各县区创新平台的过程中，带动了全社会的研发投入。例如在高新区和筑梦新区与不同高校合作，建立新材料高新技术研发平台、中试基地及交易平台，形成了集技术研究、试验与转化于一体的科技服务平台。又如在其他区县分别与全国知名高校构建技术研究院、科技成果转化中心，形成了材料技术与下游纺织、医药产业联合发展的局面[20]。

技术交易合同登记额是科技成果转化的重要指标，如图4所示，与其他城市相比，榆林专利申请量处于较低水平，仅高于安庆，同时，技术交易合同登记额也明显低于其他城市。

图4 2018年榆林及调研地市的专利申请、技术交易合同登记额差异Fig.4 Differences in registration of patent applications and technology trading contracts between Yulin and surveyed cities in 2018

2.4 重视农业科研投入，补齐科研短板

农业科研投入是社会研发投入中的短板，基层农业单位对科研认知低、投入少，同时，农业组织规模小，农产品质量标准体系不健全。长江流域资源型城市比较注重农业科研投入，例如赣州农业科研机构将组织细化，分为农科所、林科所、畜牧所、柑桔所、烟草所、水产所等，负责全市农业科研技术推广、技术服务[21]。2018年，安庆市充分利用政府财政资金支持研发投入，加快发展新型农业主体，全市农民合作社总数达到6 718家，其中省级示范合作社99家，家庭农场总数5 500个;培训新型职业农民5 830人，构建乡镇农产品快检系统135套，新建省级综合农事服务中心(农机大院)13个。通过财政资金奖补培育农业科技龙头企业，全年新增“三品一标”企业(即无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志企业)121家，产品312个[22]。

2.5 积极培育高新技术企业，促进经济增长与研发投入可持续协调发展

经调研统计，截至2019年年底，马鞍山有高新技术企业400家、赣州有高新技术企业501家、安庆有高新技术企业193家。长江流域的资源型城市通过与科研院校构建研发平台，设立政府科技创新奖补资金，积极引导、培育高新技术企业，并已取得显著成果；而黄河流域资源型城市未形成广泛的产学研合作模式，高新技术企业基数小，科研创新主体数量少，这是黄河流域资源型城市社会研发水平偏低的重要原因。

3 提高榆林研发水平的政策建议

对比榆林市与长江流域资源型城市的经济发展水平与社会研发投入可以看出，榆林市社会研发投入基础薄弱，政策、资金、人才等方面均与长江流域资源型城市差距较大，因此，本文从以下几个方面提出政策建议。

3.1 加大研发资金投入力度，充分发挥财政资金的引导作用

建立财政科技资金统筹制度，保持财政投入力度，形成与科技创新发展、科技创新投入结构、科技创新投入方式相匹配的制度安排，释放稳定有力的科技创新投资信号，充分调动全社会参与科技创新的积极性。一是加快建立研发投入的持续增长机制。要充分保障政府研发资金投入的增长速度快于总研发经费的增长速度，持续加大政府研发资金投入力度，以考核为指挥棒，加大研发投入在县区考核中的权重，鼓励县级政府注重科技创新，提高县级财政资金的投入比重；开展统计工作考核和奖励，制定相关考核评比办法，主要考核各县区统计、科技部门和相关企事业单位的研发投入统计工作，对全R&D投入统计工作先进集体和先进个人进行表彰、奖励，对完成较差的单位要通报批评，约谈整改。二是优化研发经费投入结构。基础研究投入对提高地区自主创新能力至关重要，加大基础研究经费投入，增加地方财政和企业社会力量对基础研究的投入，加大知识产权保护、科研奖励、财政补贴力度。三是探索科技与金融创新融合新路径。建立健全多元化科技投入渠道，充分发挥财政科技资金的引导和激励作用，推动银行、保险、证券、创投、基金等资本市场投资科技创新，优化榆林研发资源配置，营造科技、金融和产业深度融合发展的良好局面。

3.2 坚持企业技术创新主体地位不动摇，不断提高企业科技研发活力

一是壮大高新技术企业规模。针对榆林高新技术企业，尤其是规上高新技术企业总量偏少的现状，应在企业培育和扩张数量上再下功夫，并引导其向能源化工、新能源、新材料、现代农业等高新技术领域发展。二是引导企业加大研发投入。积极落实鼓励企业自主创新的各项优惠政策，特别是企业研发费用形成无形资产的，按其成本的175%摊销，未形成无形资产的，按研发费用的75%加计扣除企业所得税的税收优惠政策，以及高新技术企业原有所得税政策，严格落实规上企业研发费用后补助政策，让企业有获得感。三是从高新技术改造传统产业方面下功夫。通过持续的科技创新，不断拓宽科技研发的行业范围，着力解决传统产业升级所面临的重大共性和关键技术难题，加速产品的更新换代，提高产品的技术含量和附加值，逐步实现企业转型升级，进一步强化政策措施。四是鼓励企业加大成果转化力度。对符合榆林产业发展方向、对产业集聚起战略性引领作用的重大科技成果转化项目，要给予专项资金支持，深入提高新兴产业领域科技创新活力，让新兴产业成为科技研发活动的新阵地，尝试建立一批新兴产业技术创新试点企业研究机构。

3.3 积极引导高校和科研院所响应社会发展需要和市场需求

一是建设高水平一流大学。高校是人才的摇篮，是学术资源的集散地，榆林高校应立足榆林实际，以能源为背景，根据榆林产业发展的重点需求，形成一个系统而完备的能化类大学科，并不断充实师资，培养实用人才，不断提升榆林高校的科研水平，逐步扩大榆林高校在国内的影响力。二是深化科研院所改革。要激发本土科研院所的科研活力，政府应从人、财、物上为科研院所提供科研保障，积极争取开展省级以上重大科研项目。三是积极引导国内外一流大学、科研院所和一流研发中心在榆林建立分支机构、重点实验室、院士工作站、科技成果转化基地、国家重点实验室、国家工程(技术)研究中心、国家企业技术中心、国家制造业创新中心、博士后工作站和博士后创新实践基地等等。四是加强产学研合作。鼓励企业“引进来、走出去”，成为科技合作与交流的主力军。鼓励企业与榆林本土及国内外高校和科研院所开展产学研合作，引进或共建创新载体，促进成果转化。鼓励企业与高校和科研院所联合培养人才，完善并促进高校、院所、事业单位的青年科技人才向企业流动的机制。

3.4 加大人才引进和培育力度，提升人力资源水平

人才是推动地区发展最根本的支撑要素，创新驱动实质上是人才驱动，应加速打造榆林“人才引擎”。一是对人才政策进行整体性设计。以解决当前面临的关键问题为导向，注重人才的靶向作用，将人才引进需求与榆林“煤化工”战略发展的需求相结合，加强专业化科技人才储备；加大科技人才吸引力度与培养力度，对需要的人才做好前瞻性规划；建立快速有效的人才引进、使用流程，统筹引进工作和使用工作；协调好重大项目开发与财政资金投入力度的关系，注重科技人才政策的发挥实效。二是加强科技人才队伍建设。拓宽研发机构的引进渠道并加大引进力度，积极支持人才参与国际和省外的科技合作及竞争；加强科技人才团队建设，特别是加强跨学科、跨年龄、跨职称层次的科研团队建设，深度激发科研团队的创新动力；推动榆林各县区建立人才资源共享机制，充分发挥人才的作用和价值。三是进一步完善柔性引才机制。通过“项目+人才+平台”培养模式，充分利用开展基础研究、科技基础条件平台和重点实验室建设等方式打造创新团队，切实激发高层次科技人才的创造活力和积极性。要把“人才+项目”和“项目+人才”的引才方式结合起来，依托重点科研项目、产业项目和工程项目，既能将急需的外地人才引进来，又能着力培养出本地人才。

3.5 营造有利于科技创新的良好发展环境，全面提高榆林科技创新能力

扩大科技创新带来的经济和社会效益，改善榆林科技创新环境。依托政府支持，构筑创业、技术研发、技术转移、培训等综合配套的公共创新服务平台，加快建立展示、交易、共享、服务和交流五位一体的科技大市场，为产学研合作、科技成果转化搭建科技信息和交易平台，为企业提供公共技术服务。同时，应开展并推广科技创新服务试点工作，努力培养、引进一批有较高知名度、讲信誉、较权威的科技咨询服务机构，实现中介服务的组织网络化、功能社会化、服务产业化，为企业特别是中小型企业提供技术创新、知识产权、财务审计、法律援助等服务。

4 结 语

黄河流域煤炭资源丰富，其资源型城市经济生产总值较高，同时对资源开发的依赖性较强。通过调研榆林市及其各县区社会研发投入情况，并与长江流域资源型城市进行对比分析，总结发现相较于长江流域资源型城市，黄河流域资源型城市的社会研发氛围较淡，其研发投入与经济增长的耦合需要政府合理引导、企业积极参与、科研机构技术担当，才能综合提升社会研发实力。